Ce que « privatisation » signifie

Gare du Nord.

Au printemps, les adversaires de la loi ORE (Orientation et Réussite des Etudiants) ont agité l’épouvantail d’une « privatisation » des universités. Or, de privatisation, il n’a jamais été question. En 2008, la loi LRU a donné aux universités d’Etat une autonomie budgétaire accrue sans pour autant remettre en question leur statut public. Quant à la loi ORE, elle oblige les universités à fixer des prérequis pour chaque licence, à classer les dossiers de candidature et à mettre en place des parcours de réussite individualisés pour les étudiants les plus fragiles inscrits en Première année : aucun rapport avec une privatisation des universités. Et l’on ne peut même pas parler d’un « désengagement » financier de l’Etat puisque le budget de l’enseignement supérieur et de la recherche, même s’il demeure globalement insuffisant, n’a cessé d’augmenter au cours des dernières années.

Pendant les débats sur le « Pacte ferroviaire », la rumeur d’une privatisation de la SNCF a largement circulé sur les réseaux sociaux, rumeur que la CGT-Cheminots et Sud-Rail n’ont pas manqué d’entretenir pour semer la confusion dans l’opinion publique. Et bien sûr, l’exemple de la privatisation du rail britannique nous a été maintes et maintes fois resservi. Pourtant, il n’a jamais été question de privatiser la SNCF : la transformation de la SNCF en société anonyme n’a pas mis fin à son statut public. Et sur ce point, l’article 1 de la réforme ferroviaire votée en juin 2018 est d’une limpidité remarquable : « La société nationale à capitaux publics SNCF et ses filiales constituent un groupe public unifié qui remplit des missions de service public dans le domaine du transport ferroviaire et de la mobilité (…). Le capital de la société nationale SNCF est intégralement détenu par l’État. Ce capital est incessible. (…) La société nationale SNCF détient l’intégralité du capital de la société SNCF Réseau et de la société SNCF Mobilités. Le capital de ces deux sociétés est incessible. »

Plus récemment, c’est la rumeur d’une « privatisation » de la Gare du Nord qui a circulé sur les réseaux sociaux et dans certains médias proches de la gauche antilibérale. Là encore, parler de privatisation est inapproprié. De quoi s’agit-il en réalité ? Pour mettre en œuvre un ambitieux projet d’extension et de modernisation de la Gare du Nord, l’Etat a créé une société d’économie mixte qui sera chargée des travaux et de l’exploitation de la future zone commerciale de la gare : 1/3 du capital de cette société sera contrôlé par la SNCF et 2/3 par Ceetrus, filiale du groupe Auchan. Mais cette nouvelle structure n’interviendra pas dans les activités ferroviaires : les espaces dédiés au service ferroviaire resteront sous la responsabilité de SNCF Gares, et la gestion des voies et des aiguillages restera le monopole de SNCF Réseau. En outre, l’Etat demeure propriétaire des murs.

Il n’est peut-être pas inutile de rappeler ce que signifie, en économie, le mot privatisation : c’est l’opération par laquelle un Etat ou une collectivité territoriale transfère au secteur privé une entreprise ou un établissement qui relevait auparavant du secteur public. Les seules privatisations annoncées par l’actuel gouvernement concernent Engie, la Française des Jeux et ADP : FDJ et ADP n’assurent pas une mission de service public ; quant à Engie, groupe issu de la fusion entre GDF et le géant mondial Suez, il était déjà en grande partie privatisé puisque l’Etat ne détient plus que 24% du capital. Le gouvernement n’a jamais eu pour projet de privatiser les universités, ni la SNCF, ni la Gare du Nord. Mais alors, à quoi bon mobiliser l’opinion contre des privatisations qui n’en sont pas ? La raison est simple : le mot « privatisation » fait peur. De ce fait, il constitue un puissant repoussoir et un angle d’attaque assez commode contre un gouvernement que certains qualifient de « néolibéral ». Dans le cas des universités comme dans celui de la SNCF ou de la Gare du Nord, la stratégie des opposants est toujours la même : faire croire que le gouvernement cherche à privatiser des services publics de façon insidieuse. Agiter l’épouvantail de la privatisation, c’est critiquer à peu de frais des réformes dont le caractère complexe et technique favorise la désinformation, les caricatures et les slogans racoleurs.

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La faute aux cheminots?…

Elisabeth Borne.

Largement inspirée du rapport Spinetta, la réforme ferroviaire de la ministre des Transports Elisabeth Borne prévoit de transformer SNCF Réseau et SNCF Mobilités en sociétés anonymes à capitaux publics et de mettre fin au statut de cheminot à l’embauche, un statut qui inclut notamment la sécurité de l’emploi et d’importants avantages en nature. Il s’agit, d’après la ministre, de préparer l’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs, conformément au « quatrième paquet ferroviaire » de l’Union européenne.

La SNCF doit effectivement se restructurer en profondeur pour faire face à la concurrence des compagnies ferroviaires privées. Mais faut-il, sous prétexte de préparer l’ouverture à la concurrence, remettre en cause le statut des cheminots ? En quoi la disparition progressive de ce statut rendra-t-elle la SNCF plus compétitive et plus performante ? A titre de comparaison, les salariés d’EDF ont conservé leur statut et leurs avantages sociaux après la libéralisation du marché de l’énergie sans que cela ne plombe la compétitivité de l’entreprise.

Certes, la SNCF a une dette de 50 milliards d’euros qu’il faut impérativement éponger pour que l’entreprise trouve de nouvelles marges de manœuvre budgétaire. Certes, le service public ferroviaire se détériore : des millions de Français subissent au quotidien l’enfer des pannes, des retards et des trains annulés. Mais faut-il imputer tous ces problèmes aux cheminots et à leur fameux statut ? La politique du « tout TGV » menée depuis une vingtaine d’années a conduit à délaisser les réseaux secondaires et à déverser des sommes colossales dans un réseau à grande vitesse dont la plupart des lignes ne sont pas rentables : n’est-ce pas là que se trouve le nœud de problème ?

De tous côtés, on nous répète à l’envi que le statut des cheminots est « trop avantageux » et que les agents de la SNCF sont des « privilégiés ». Mais les « privilèges » des cheminots sont beaucoup moins importants qu’on ne l’imagine. Et il ne faut pas oublier que le monde du travail compte en son sein une multitude de statuts dérogatoires et de régimes spéciaux : enseignants, militaires, curés, intermittents du spectacle, députés et sénateurs, etc. Pourquoi s’en prendre au statut des cheminots plutôt qu’aux autres statuts ? Parce que les cheminots sont un symbole. Et parce que le gouvernement veut « montrer ses muscles » en s’attaquant à l’une des corporations les plus puissantes et les plus organisées du pays.

Les sénateurs Hervé Maurey et Louis Nègre avaient élaboré en 2017 une proposition de loi visant, elle aussi, à préparer l’ouverture du rail à la concurrence. Or, ce texte était plus raisonnable que le projet de la ministre des Transports. Les deux sénateurs avaient envisagé une réglementation qui préservait les acquis sociaux des agents de la SNCF et qui soumettait les opérateurs privés aux mêmes exigences que la SNCF en matière de sécurité, de confort, de fréquence et de ponctualité. La proposition de loi de M. Nègre et de M. Maurey prévoyait, en outre, un système de « franchises » regroupant des lignes très rentables et des lignes peu rentables pour garantir une péréquation entre les lignes ferroviaires. La démarche des deux sénateurs présentait aussi l’avantage non négligeable de permettre un véritable débat parlementaire sur l’avenir du rail, mais la ministre a choisi de réformer la SNCF par ordonnances, procédure qui n’avait pas été annoncée dans le programme présidentiel d’Emmanuel Macron ni dans le programme de LREM aux législatives…

Fallait-il ouvrir le transport ferroviaire à la concurrence?

Conformément au « quatrième paquet ferroviaire » adopté en 2016 par le Parlement européen, la SNCF va perdre son monopole sur le transport intérieur de voyageurs. Actuellement, seuls le fret et le transport international de voyageurs sont ouverts à la concurrence ; les lignes TGV, TER et Intercités seront progressivement libéralisées à partir de 2019. Les sénateurs Hervé Maurey et Louis Nègre ont déposé en septembre 2017 une proposition de loi visant à fixer les conditions et les modalités de cette libéralisation. De son côté, le ministère des Transports envisage d’élaborer son propre texte pour préparer l’ouverture du rail à la concurrence mais, à l’heure actuelle, le contenu de ce texte n’est pas encore connu : on ignore si le projet gouvernemental reprendra certaines dispositions du texte d’Hervé Maurey et Louis Nègre. Quoi qu’il en soit, la proposition de loi déposée au Sénat donne déjà un aperçu de ce que pourrait être le transport ferroviaire français du XXIe siècle.

Il est difficile de mener en France un débat serein sur la libéralisation du transport ferroviaire, entre ceux qui rêvent d’en découdre avec la SNCF et ceux qui, à l’inverse, glorifient un monopole public dont ils ne voient pas les dysfonctionnements. En outre, ce débat est parasité par l’exemple britannique, généralement brandi comme un épouvantail par ceux qui s’opposent à toute forme de libéralisation du rail en France. C’est oublier qu’au Royaume-Uni, le gouvernement conservateur a choisi, dans les années 90, de libéraliser de façon brutale le transport ferroviaire et de privatiser non seulement l’opérateur historique, mais aussi la gestion des gares et des infrastructures : ces réformes ont eu de lourdes conséquences puisqu’elles ont entraîné une désorganisation dramatique du service et une multiplication des accidents ferroviaires. Il n’a jamais été question de faire la même chose en France : le projet de Louis Nègre et Hervé Maurey propose une libéralisation très encadrée, et ne remet pas en cause le statut public de la SNCF. Ceux qui agitent l’épouvantail britannique oublient également qu’aujourd’hui, de l’autre côté de la Manche, le transport ferroviaire est beaucoup plus sûr et plus performant qu’à la fin des années 90. Tâchons donc d’aborder la question sans amalgames ni caricatures.

En tant que centriste et libéral, je suis absolument convaincu des bienfaits de la concurrence : une concurrence régulée encourage l’innovation et garantit des prix justes. Mais je n’ai jamais considéré le marché comme une religion. Dans le cas de certains services publics présentant un intérêt vital pour la collectivité, je ne pense pas que le marché soit plus efficace que le monopole public. Le transport ferroviaire de voyageurs fait partie de ces services qui devraient pouvoir échapper au processus de libéralisation mis en œuvre dans le cadre du marché unique européen. L’ouverture à la concurrence était souhaitable pour le fret, qui n’est pas un service public. Elle était souhaitable aussi pour développer le transport international de voyageurs car le réseau ferroviaire européen reste fragmenté en réseaux nationaux mal connectés entre eux. Mais je pense qu’il fallait donner un statut dérogatoire au transport intérieur de voyageurs afin de respecter les spécificités de chaque modèle national. Certains pays ont fait très tôt le choix de libéraliser le transport ferroviaire, comme la Suède ou la Grande-Bretagne dans les années 90 ; la France est restée attachée à son modèle ferroviaire fondé sur le monopole public, sur l’encadrement des tarifs et sur un statut très protecteur pour les cheminots. Les retards, les pannes et les grèves, toujours gênants pour l’usager, nous font oublier que l’herbe n’est pas forcément plus verte ailleurs : chez nos voisins, les pannes et les retards existent aussi, et la qualité du service se paie souvent au prix fort pour l’usager. Il faut également garder à l’esprit que le chemin de fer, en France, a toujours répondu à des problématiques majeures d’aménagement du territoire : désenclavement des zones rurales et montagneuses, connexion des villes de province à la capitale, développement économique des villes moyennes et des métropoles régionales. Or, de telles contraintes ne sont pas toujours compatibles avec des objectifs de rentabilité commerciale.

Je reconnais bien volontiers que la proposition de loi de Louis Nègre et Hervé Maurey est un texte équilibré : le marché sera fortement encadré ; les acquis sociaux des agents seront conservés ; les opérateurs privés seront soumis aux mêmes exigences que la SNCF en matière de sécurité, de confort, de fréquence et de ponctualité. Mais je reste réservé quant aux bienfaits attendus de cette libéralisation pour les usagers. La concurrence fera-t-elle baisser les tarifs ? Sur certaines lignes, c’est probable : sur le réseau TGV, la concurrence pourrait effectivement faire baisser les prix et augmenter l’offre low-cost. Les TER, en revanche, sont massivement subventionnés par les conseils régionaux : les tarifs sont donc déjà très bas ; s’il n’y avait pas de subventions publiques, les usagers devraient payer leur billet de TER trois ou quatre fois plus cher. L’ouverture à la concurrence va-t-elle réduire le nombre de pannes et de retards ? Etant donné que la plupart des pannes sont dues aux infrastructures, les opérateurs privés seront exposés aux mêmes aléas que l’opérateur historique. Les usagers pourront-ils voyager sur la compagnie de leur choix ? Uniquement sur les lignes TGV, car elles seront en « open access ». Les lignes TER et Intercités deviendront quant à elles des marchés publics soumis à des appels d’offre : chaque ligne sera donc attribuée à une seule compagnie pour une durée déterminée, conformément à la procédure de délégation de service public. Le problème, c’est que la plupart des lignes SNCF sont peu rentables, donc peu attractives pour les opérateurs privés. Même le réseau TGV pose de gros problèmes de rentabilité : seules les lignes Paris-Lille et Paris-Marseille sont rentables ; les autres LGV sont des gouffres financiers. Pour garantir une péréquation entre les lignes, Louis Nègre et Hervé Maurey ont dû imaginer un système de « franchises » regroupant des lignes très rentables et des lignes peu rentables.

Les partisans de la libéralisation affirment que l’ouverture à la concurrence obligera la SNCF à améliorer ses offres commerciales et à organiser plus efficacement le travail de ses agents. De telles améliorations sont en effet nécessaires, et l’opérateur historique a peut-être besoin de cet « aiguillon » de la concurrence pour devenir plus performant. Cela dit, il ne faut pas oublier que la SNCF a déjà engagé un important processus de modernisation et de restructuration pour faire face à la concurrence croissante des autres modes de transport : autocar, compagnies aériennes low-cost et covoiturage. La libéralisation du rail sera une expérience « grandeur nature » qui montrera si la concurrence est capable de rendre le chemin de fer plus compétitif et plus attractif pour les voyageurs. Je regrette que l’on n’ait pas mené une expérimentation à l’échelle régionale avant d’ouvrir à la concurrence, de façon irréversible, l’intégralité du réseau national. Le gouvernement prétend que les délais fixés par l’Europe étaient trop courts pour envisager une période d’expérimentation, mais je crois que l’Etat français n’a pas vraiment cherché à le faire quand cela était encore possible. Au lieu de défendre son modèle ferroviaire, la France a préféré accepter le principe de la libéralisation pour ne pas froisser ses partenaires européens. L’avenir dira si la France a fait le bon choix.