Retraites: l’affligeant contre-projet de la France Insoumise

J.L. Mélenchon et A. Corbière.

La France Insoumise, qui combat avec véhémence la réforme des retraites, a publié fin février un contre-projet intitulé : Retraites. Contre-projet de la France Insoumise pour des jours heureux. Le titre du document, qui fait allusion au programme du Conseil National de la Résistance, pose déjà question : le parti de Jean-Luc Mélenchon nous promet le bonheur, et rien de moins. Mais l’objectif de la politique, ce n’est pas le bonheur. Le bonheur est subjectif et intime. La politique ne pourra jamais garantir le bonheur à qui que ce soit. Ce que peut faire le pouvoir politique, en revanche, c’est créer des conditions plus favorables à la croissance, à l’emploi et à l’amélioration des conditions de vie. De même, l’objectif d’un système de retraite n’est pas de rendre les retraités « heureux », mais de garantir à tous les actifs le droit à une retraite décente.

Le préambule du document est une véritable diatribe contre la « macronie », BlackRock et les « vautours de la finance » ; les auteurs y déploient une rhétorique populiste et antisystème dénonçant les « experts aux ordres » et les « médiacrates » qui « avalisent la propagande du gouvernement ». On trouve aussi dans le préambule une vibrante apologie du mouvement social : « Quant aux grèves et manifestations, elles se révèlent chaque jour de plus grande ampleur. Les députés de la France Insoumise participent activement à ce mouvement qui doit aboutir au retrait du projet de retraites par points ». L’objectif est donc clair : la France Insoumise cherche ici à se présenter comme un acteur-clé de la mobilisation contre la réforme des retraites et comme la principale force d’opposition à Emmanuel Macron.

Sur les 38 pages que compte le document, plus de la moitié sont consacrées à la critique du gouvernement, du projet de loi sur les retraites et, plus généralement, de toutes les réformes des retraites mises en place depuis 30 ans. Au bout du compte, le contre-projet stricto sensu n’est développé que sur 13 pages. Les principales mesures de ce projet laconique sont généreuses : étendre les critères de pénibilité, aligner la retraite minimum sur le SMIC, ramener l’âge légal de départ à 60 ans et réduire la durée de cotisation à 40 annuités. On l’aura compris : la France Insoumise ne propose aucune réforme structurelle, aucune simplification, aucune adaptation de notre système de retraite aux nouvelles réalités du monde du travail, aucune remise en cause des régimes spéciaux, aucune fusion des différents régimes existants au sein d’un régime universel. La CGT-Cheminots et Sud-Rail peuvent dormir tranquilles : leur message a été entendu par Jean-Luc Mélenchon.

La question qui se pose alors est évidemment celle du coût d’un tel projet : comment financer des mesures aussi généreuses dans un contexte de vieillissement démographique sans précédent ? Le financement est traité en à peine 3 pages : nous voilà donc rassurés quant à la solidité du « contre-projet ». Les Insoumis proposent trois leviers de financement. Premier levier : mobiliser les réserves disponibles, c’est-à-dire les réserves accumulées au fil des années par les régimes vertueux qui sont en excédent, comme ceux des professions libérales. Les avocats apprécieront. Deuxième levier : augmenter les salaires. De quelle façon ? On n’en sait rien. Voilà ce que dit le document : « même s’il n’existe pas de leviers juridiques immédiats pour déplacer le partage de la valeur ajoutée, cet objectif implique d’en finir avec les politiques libérales et comptables qui diminuent le montant des ressources sociales ». Autrement dit, les auteurs du projet reconnaissent eux-mêmes que l’augmentation des salaires ne se décrète pas et que, par conséquent, elle ne peut être envisagée comme un moyen d’augmenter à court terme les recettes des caisses de retraite. Enfin, troisième levier : augmenter les cotisations. Il s’agit de la seule solution réaliste proposée par les Insoumis pour assurer le financement des retraites, mais cette solution est dangereuse puisqu’elle aurait pour effet d’augmenter le coût du travail, de plomber la compétitivité des entreprises et de ponctionner le pouvoir d’achat des salariés, alors que notre pays bat déjà le record des prélèvements obligatoires les plus élevés au sein de l’OCDE.

Le contre-projet de la France Insoumise est un document élaboré à la va-vite, irréaliste et inabouti, dont l’objectif premier n’est certainement pas de proposer une alternative crédible au projet gouvernemental mais plutôt de remobiliser les électeurs en surfant sur le mouvement social. Et de repositionner la France Insoumise comme principale force d’opposition à Emmanuel Macron, statut également revendiqué par Les Républicains et le Rassemblement National. Ce document n’est pas un contre-projet : c’est un tract.

49-3, le pire scénario possible

Edouard Philippe.

Faute d’avoir su bâtir un consensus autour d’une réforme capitale pour l’avenir du pays, le gouvernement fait passer en force le projet de loi sur les retraites en activant l’article 49-3 de la Constitution : c’est le pire des scenarii que l’on pouvait envisager. Le 49-3 a été utilisé de nombreuses fois sous la Cinquième République, aussi bien par la gauche que par la droite, mais c’est la première fois qu’il est utilisé sur un projet de loi aussi important que l’actuelle réforme des retraites. Or, une réforme aussi cruciale ne devrait jamais être mise en place dans un tel climat de défiance.

Pour autant, il ne faudrait pas dédouaner l’opposition de toute responsabilité dans le désastre législatif auquel nous assistons. Car les députés communistes et LFI ont tout fait pour pousser le gouvernement à utiliser le 49-3. Ils ont déposé plus de 40.000 amendements dans le seul but de bloquer le travail parlementaire : la plupart de ces amendements sont de simples amendements rédactionnels qui n’ont aucun impact sur le contenu du texte. Si chacun des amendements était discuté en séances, il faudrait certainement plus d’un an aux députés pour voter le projet de loi en première lecture, en y consacrant tout leur temps, sans examiner d’autres textes en parallèle : cela n’était tout simplement pas concevable.

Certes, le droit d’amendement est un droit constitutionnel, indispensable au travail parlementaire. Mais lorsque des élus irresponsables déposent des milliers d’amendements absurdes pour empêcher le débat sur les questions de fond, le droit d’amendement s’en trouve dévoyé, et le travail parlementaire est entravé. L’obstruction, ce n’est pas la démocratie. L’article 49-3 était malheureusement le seul moyen de mettre un terme à ce jeu ridicule pour que le texte puisse arriver au Sénat et pour que le travail parlementaire puisse continuer dans des conditions normales.

Réforme des retraites: l’immense gâchis

Dans un avis publié le 24 janvier, le Conseil d’Etat sanctionne sévèrement le projet de réforme des retraites : la plus haute juridiction dénonce notamment la précipitation du gouvernement, le manque de lisibilité du projet, les garanties insuffisantes quant au financement du futur système de retraites, le recours abusif aux ordonnances et le risque d’inconstitutionnalité de certaines mesures. Les critiques du Conseil d’Etat fournissent des arguments solides aux adversaires de la réforme et viennent amplifier la défiance des Français envers l’exécutif.

La réforme des retraites était une occasion historique de rendre notre système de retraite plus juste, plus redistributif et plus lisible. Une occasion historique d’adapter notre système de retraite aux nouvelles réalités du monde du travail, de mieux prendre en compte les carrières discontinues et de corriger – au moins en partie – les inégalités salariales entre hommes et femmes. Une occasion historique de restaurer la confiance des citoyens dans notre système par répartition. D’ailleurs, en proposant la mise en place d’un système universel à points, Emmanuel Macron n’a fait que reprendre à son compte une proposition déjà défendue depuis une dizaine d’années par la CFDT ainsi que par de nombreux économistes, dont Thomas Piketty lui-même. Une telle réforme, si cruciale pour l’avenir du pays, aurait pu faire l’objet d’un consensus assez large dans la société civile et dans une partie du monde syndical.

Mais lorsqu’on voit la tournure que prennent les choses, on ne peut s’empêcher d’avoir le sentiment d’un immense gâchis. Les syndicats ont leur part de responsabilité dans ce gâchis, tout particulièrement les syndicats dits contestataires qui, depuis le début, rejettent en bloc la réforme et refusent le principe d’un système universel de retraite. Mais il faut bien se rendre à l’évidence : le gouvernement lui-même est en train de gâcher sa propre réforme. Emmanuel Macron et Edouard Philippe ont cru qu’ils pouvaient refonder entièrement notre système de retraite en seulement deux ans : à titre de comparaison, les Suédois ont mis vingt ans pour basculer vers un système de retraite universel à points. De plus, le gouvernement s’est arc-bouté sur des mesures budgétaires telles que l’âge d’équilibre, ce qui a donné aux Français le sentiment que la réforme avait pour objectif principal de réaliser des économies. Le retrait « provisoire » de l’âge pivot dans le projet de loi ne résout pas le problème, loin de là, puisque l’introduction d’un âge d’équilibre dans le futur système de retraite n’a pas été abandonnée.

Plus généralement, la méthode employée par le gouvernement est un échec total car une réforme aussi importante que celle-ci ne peut pas être menée à son terme dans un climat de défiance. Or, il est clair qu’Edouard Philippe n’a pas réussi à fédérer les Français autour de la réforme des retraites. Comme l’écrivait très justement dans une tribune du Monde l’économiste Antoine Bozio, maître de conférences à l’EHESS et spécialiste des retraites : « L’échec de la construction d’un consensus, tant sur le diagnostic que sur les solutions, est patent. Alors que le projet initial était de redonner confiance dans la pérennité de notre système par répartition, le gouvernement a réussi à obscurcir toutes les avancées sociales possibles d’un tel système. »

Pourtant, il existait des solutions qui auraient permis de restaurer la confiance et de sauver la réforme des retraites : abandonner le principe de l’âge pivot, reporter la réforme de quelques mois pour prendre le temps nécessaire au débat démocratique et à l’amélioration du texte, associer davantage les partis d’opposition à l’élaboration de la réforme, renforcer les garanties apportées aux mères de famille et aux carrières hachées, améliorer la prise en compte de la pénibilité, communiquer des chiffres clairs et des simulations précises pour permettre aux Français d’évaluer les avantages et les inconvénients du nouveau système par rapport à l’ancien. Au lieu de cela, l’exécutif s’apprête à faire passer aux forceps une réforme mal ficelée, dans un climat de contestation et de défiance généralisée. Oui, décidément, c’est un immense gâchis.

Retraites: faut-il renoncer à l’âge pivot?

Laurent Berger, secrétaire général de la CFDT.

La mise en place d’un système de retraite universel n’est pas seulement souhaitable : elle est nécessaire. La France compte actuellement 42 régimes de retraite différents : notre système de retraite est à la fois complexe et injuste car les règles varient considérablement d’une profession à l’autre. Mais surtout, notre système n’est plus adapté aux réalités sociales du XXIe siècle. Le monde du travail évolue à une vitesse vertigineuse à cause de la mondialisation et des progrès technologiques. Certaines professions vont disparaître dans les décennies à venir ; d’autres vont connaître des bouleversements majeurs. Les parcours professionnels sont de plus en plus imprévisibles, les reconversions de plus en plus fréquentes, et les carrières de plus en plus hachées.

A la place des 42 régimes de retraite existants, il faut créer un régime de retraite universel fonctionnant par points. Ce système devra garantir à tous les actifs un taux de remplacement acceptable. Il devra garantir une pension décente à ceux qui ont perçu de faibles revenus tout au long de leur carrière. Ce système devra aussi prendre en compte la pénibilité, selon des règles et des critères communs à l’ensemble des assurés. Certes, le projet du gouvernement est largement perfectible et de nombreux éléments doivent encore être clarifiés. Mais le principe d’un régime universel à points doit être conservé. Cette réforme est capitale pour l’avenir du pays car elle rendra notre système de retraite plus simple et plus égalitaire.

La volonté qu’a Edouard Philippe de préserver l’équilibre financier des caisses de retraite avant le basculement vers un système à points est tout à fait légitime. Mais à force de vouloir imposer à tout prix l’idée d’un « âge pivot », le Premier Ministre a fini par crisper les syndicats réformistes et par mettre en danger la réforme elle-même. Il serait tout à fait regrettable que l’obstination d’Edouard Philippe fasse échouer la négociation. Pour sauver la réforme des retraites, il semble donc nécessaire que le gouvernement consente à faire un geste fort : renoncer à l’âge pivot, tout simplement.

Une réforme aussi importante que la réforme des retraites ne peut être mise en place que dans un climat de confiance, avec le soutien des syndicats réformistes. Or, l’âge pivot est catégoriquement rejeté par la CFDT, syndicat majoritaire, ouvert à la négociation et favorable depuis des années à l’idée d’un système de retraite universel. De plus, en s’obstinant à défendre le principe d’un âge pivot, le Premier Ministre envoie un signal très négatif aux organisations syndicales car il sous-entend que ces dernières seront incapables de gérer correctement le futur système de retraite. Faisons confiance au paritarisme : les partenaires sociaux sauront prendre les bonnes décisions et préserver la viabilité du système à points.

La réforme des retraites est avant tout une réforme systémique : son objectif principal est de mettre en place un régime universel de retraite, et non de réaliser des économies. Or, l’âge pivot crée de la confusion dans le débat et donne aux Français le sentiment que la retraite à points n’est qu’un prétexte pour les faire travailler plus longtemps. Abandonner l’âge pivot permettrait donc de clarifier les enjeux de la réforme. D’ailleurs, l’âge pivot n’était pas inscrit dans le programme présidentiel d’Emmanuel Macron, ni dans le programme de LREM aux élections législatives. Emmanuel Macron s’est engagé à mettre en place un système universel à points : l’idée d’un âge d’équilibre n’est apparue que plus tard, avec le rapport Delevoye.

Il n’y a pas d’urgence absolue qui rende nécessaire la mise en place d’un âge pivot avant la fin du quinquennat. Les conclusions du Conseil d’Orientation des Retraites sont loin d’être alarmistes et, comme l’a fort bien expliqué le démographe Hervé Le Bras dans une tribune du journal Le Monde, le vieillissement de la population ne menace pas à court terme le financement des retraites. En outre, l’Etat dispose d’importants fonds de réserve qui pourront être utilisés, si besoin, pour combler temporairement le déficit des retraites.

Tôt ou tard, de nouvelles réformes paramétriques seront nécessaires pour assurer le financement de nos retraites : repousser l’âge de départ à la retraite, augmenter la durée de cotisation, peut-être même augmenter les taux de cotisation. Mais dans l’immédiat, les ajustements paramétriques ne sont pas la priorité. La seule urgence, pour le gouvernement, c’est de reprendre les négociations avec les syndicats sur des bases plus sereines pour sauver ce qui constitue le cœur de la réforme, à savoir le basculement vers un système universel à points dans lequel chaque euro cotisé ouvrira les mêmes droits à l’ensemble des assurés.

Réforme des retraites, un alignement sur le modèle suédois?

Edouard Philippe.

Réformé en profondeur à la fin des années 90, le système de retraite suédois est souvent considéré comme l’un des plus performants au monde car il est toujours à l’équilibre et ne requiert aucun financement de l’Etat : ce système est en effet conçu pour s’adapter en permanence à la situation économique et démographique du pays. Mais il présente aussi plusieurs inconvénients majeurs, notamment la volatilité du niveau des pensions. C’est le modèle suédois qui a, en partie, inspiré le système de retraite universel défendu par Emmanuel Macron. En partie seulement, car il existe plusieurs différences non négligeables entre le modèle suédois et la réforme actuellement discutée en France.

Une réforme partiellement inspirée du système suédois

Deux caractéristiques du système suédois ont été reprises dans le projet de réforme des retraites. Tout d’abord, le principe d’un régime de retraite universel fonctionnant par points : en Suède, chaque actif cumule des points de retraite tout au long de sa carrière ; c’est la somme des points accumulés qui détermine le montant de la pension au moment où l’assuré prend sa retraite. Deuxième élément inspiré du modèle suédois : le principe de « l’âge pivot » avec un système de décote et de surcote. En Suède, l’âge légal de départ à la retraite est de 61 ans en 2019 mais l’âge permettant de partir avec une retraite à taux plein est fixé à 65 ans. En France, le rapport Delevoye préconise de maintenir à 62 ans l’âge légal et d’instaurer un « âge pivot » à 64 ans, avec une décote de 5% par an pour les départs avant 64 ans. Mais les ressemblances entre les deux systèmes ne doivent pas occulter quelques différences importantes.

Les différences entre le modèle suédois et la réforme Delevoye

Première différence : le système de retraite suédois est un système complexe qui combine répartition et capitalisation. Le système par répartition ne représente qu’une partie de la pension : il est complété par une épargne d’entreprise négociée dans le cadre des conventions collectives, et par un système d’épargne individuelle. Or, le projet français conserve un système entièrement fondé sur la répartition. Deuxième différence importante : en Suède, la retraite à points repose sur le système des comptes notionnels. Chaque assuré dispose d’un compte individuel alimenté par ses cotisations retraite. Lorsqu’un assuré prend sa retraite, le total des cotisations qu’il a versées durant sa carrière est divisé par le nombre d’années qu’il lui reste théoriquement à vivre, en fonction de l’espérance de vie dans le pays : c’est ce calcul qui permet de fixer le montant de la pension. Dans le projet de réforme du gouvernement français, il n’y aura pas de comptes notionnels et la valeur du point sera négociée par les partenaires sociaux. Cependant, si le budget des retraites est plafonné à 14% du PIB comme le souhaite le gouvernement, les marges de négociation resteront très limitées.

Corriger les défauts du système suédois

La réforme proposée par l’exécutif devrait permettre, en théorie, d’éviter certains défauts du système suédois. Premier défaut : la volatilité des pensions. En Suède, le montant des pensions est très fluctuant car la valeur du point varie en fonction de l’espérance de vie et de la situation économique du pays. Le montant des pensions est également tributaire des marchés financiers puisque le système repose partiellement sur la capitalisation. Dans le futur système français, si l’on en croit les annonces du gouvernement, la valeur du point ne pourra pas baisser et sera indexée sur les salaires. Deuxième problème : en Suède, les pensions sont plutôt faibles et les actifs doivent miser sur l’épargne individuelle pour s’assurer une retraite confortable. En France, où le niveau de vie des retraités est le plus élevé d’Europe, le futur système devrait maintenir des taux de remplacement assez proches de ceux qui existent actuellement pour les salariés du secteur privé. Pour finir, le système proposé par le gouvernement français sera plus redistributif que le système suédois : la retraite minimum sera fixée à 85% du SMIC et plusieurs dispositifs devraient permettre des transferts de points en faveur des travailleurs les plus précaires.

Le projet français : un modèle original

La réforme des retraites défendue par Emmanuel Macron et Edouard Philippe est un modèle original puisqu’il s’inspire à la fois du système suédois et du régime de retraite complémentaire Agirc-Arrco, qui fonctionne par points depuis 75 ans. L’objectif est de combiner l’efficacité du système suédois et la stabilité du régime Agirc-Arrco. Mais la Suède a mis dix ans à réformer son système de retraite. Dix années de négociations avec les organisations syndicales ont été nécessaires pour réorganiser les retraites suédoises de fond en comble. Et surtout, la réforme suédoise a été mise en place dans un climat de confiance, avec le soutien des syndicats et de l’opinion publique…

On ne peut pas réformer contre tout le monde

Edouard Philippe devant le CESE.

La mise en place d’un système de retraite universel est non seulement souhaitable, mais également nécessaire. La France compte 42 régimes de retraite différents : notre système de retraite est extrêmement complexe et, de surcroît, peu équitable car les règles varient d’une profession à l’autre. Mais surtout, notre système n’est plus adapté aux réalités sociales du XXIe siècle parce qu’il est fondé sur des solidarités catégorielles héritées du XXe siècle. Les régimes spéciaux dont bénéficient les salariés de la RATP, de la SNCF et des sociétés électriques et gazières doivent disparaître. La suppression des régimes spéciaux de retraite est d’abord une question d’équité : comment peut-on admettre que certaines catégories de travailleurs bénéficient d’un régime dérogatoire offrant des avantages colossaux que les Français ne comprennent plus et que les syndicats eux-mêmes ont de plus en plus de mal à justifier de façon convaincante ? La pénibilité doit bien évidemment être prise en compte, mais il faut pour cela des règles communes à l’ensemble des assurés.

En lieu et place des 42 régimes de retraite existants, il faut créer un régime universel. Le système par points proposé par Jean-Paul Delevoye sera plus simple et beaucoup plus juste que le système actuel. Il sera, en outre, mieux adapté aux évolutions du monde du travail car les changements de situation professionnelle n’entraîneront plus de changement de régime. La comptabilisation par points permettra de valoriser l’ensemble des périodes d’activité, ce qui n’est pas le cas dans le système actuel. Le nouveau système sera beaucoup plus redistributif que le système actuel : il garantira une retraite minimum équivalant à 85% du SMIC net pour une carrière complète ; il compensera, par l’attribution de points, les périodes de chômage indemnisées, les congés maternité, les arrêts longue maladie, les périodes d’invalidité et les périodes pendant lesquelles une personne aide un proche en situation de dépendance. Au-delà de 10.000 euros de revenu mensuel, les cotisations baisseront mais n’apporteront plus de points de retraite au cotisant : il ne s’agit pas d’un « cadeau » en faveur des hauts revenus, mais bien d’un mécanisme de redistribution qui permettra de transférer des points de retraite aux assurés qui se trouvent dans les situations les plus précaires.

La réforme des retraites est une réforme capitale pour l’avenir du pays. Mais pour qu’une telle réforme réussisse, il faut qu’elle reçoive la confiance d’une majorité de Français. Or, le gouvernement n’a pas su créer le climat de confiance nécessaire au succès de cette réforme. De nombreux Français pensent que le futur système de retraite sera moins avantageux pour eux, et la déclaration faite mercredi 11 décembre par le Premier Ministre n’a pas permis de rassurer l’opinion. Les syndicats de salariés sont unanimement opposés à la réforme, y compris la CFDT, pourtant favorable depuis longtemps à la mise en place d’un régime de retraite universel par points. Les récentes révélations de la presse à propos des liens qu’entretient le Haut Commissaire aux retraites Jean-Paul Delevoye avec de grandes sociétés d’assurance privées ont aggravé la défiance des Français envers le projet de réforme, en attisant la peur d’une destruction de notre système de retraite par répartition. « On ne peut pas réformer contre tout le monde », disait récemment un élu de la majorité. Il serait temps que le gouvernement s’en rende compte.

Pour sauver la réforme des retraites, il est urgent que le gouvernent renoue le dialogue avec les syndicats réformistes et qu’il renégocie les éléments les plus contestés du projet. La question de « l’âge pivot » doit être de nouveau examinée : la priorité doit être accordée à la réforme systémique, c’est-à-dire à la réorganisation globale de notre système de retraite, et non aux ajustements paramétriques destinés à faire des économies. Il faudra aussi apporter des garanties supplémentaires sur les pensions des mères de famille. Il faudra des garanties supplémentaires sur les pensions des fonctionnaires, en particulier celles des enseignants, car ces derniers risquent d’être lourdement pénalisés par le nouveau système si leur traitement n’est pas fortement revalorisé. Des garanties supplémentaires doivent aussi être apportées sur la valeur du point de retraite. Le gouvernement assure que la « valeur de service » du point ne pourra pas baisser, qu’elle sera indexée sur les salaires et qu’elle sera fixée par les partenaires sociaux sous le contrôle du Parlement : ces garanties étaient nécessaires, mais rien n’a été précisé quant à la « valeur d’achat », celle qui permet de convertir les cotisations en points de retraite. Or, une baisse de cette valeur d’achat entraînerait, mécaniquement, une baisse des pensions.

Seule la négociation peut sauver la réforme des retraites. Il faut prendre le temps de renégocier certains points de la réforme, de façon constructive et dans la transparence la plus totale, quitte à proposer in fine un texte moins ambitieux que le projet initial.

Macron joue-t-il son quinquennat sur la réforme des retraites?

Manifestation du 5 décembre (source LCI).

En raison de son ampleur, la mobilisation actuelle contre le projet de réforme des retraites est souvent comparée aux grandes grèves de 1995 contre le plan Juppé. Pourtant, 2019 n’est pas 1995. Il existe en effet des différences majeures entre ces deux mouvements. Tout d’abord, entre 1995 et 2019, les mentalités ont changé. En 1995, une écrasante majorité de Français rejetait le plan Juppé et soutenait la grève. De nos jours, l’opinion publique est plus contrastée : si une majorité de Français ont approuvé le mouvement du 5 décembre, une grande partie de l’opinion publique estime qu’il faut réformer les retraites et supprimer les régimes spéciaux. Autre différence majeure : l’enjeu politique n’est pas le même. En 1995, Jacques Chirac a été élu président de la République sur le thème de la « fracture sociale ». La réforme de l’Assurance Maladie et des retraites pilotée par Alain Juppé a surpris les Français car elle n’était pas inscrite au programme de Chirac. A l’inverse, la mise en place d’un régime de retraite universel par points était l’une des mesures phares du programme présidentiel d’Emmanuel Macron. C’est une réforme décisive pour le président et pour le gouvernement. C’est même la réforme-clé du quinquennat. Macron joue sa crédibilité sur cette réforme, à la fois en France mais également au sein de l’Union européenne, puisque la Commission européenne soutient ce projet.

Un scénario à la Juppé semble donc peu probable : Juppé a fait marche arrière en 1995, mais Macron ne renoncera pas à la réforme des retraites. Le 6 décembre, Edouard Philippe a d’ailleurs affiché sa détermination et a laissé entendre qu’il ne reculerait pas sur la suppression des régimes spéciaux ni sur la mise en place d’un régime universel par points. L’exécutif peut en revanche assouplir le projet initial conçu par Jean-Paul Delevoye pour calmer le jeu et donner satisfaction aux syndicats les plus modérés. Plusieurs leviers s’offrent à l’exécutif : repousser la date d’entrée en vigueur de la réforme ; étaler dans le temps la période de transition dans le but d’impacter le moins de générations possible ; maintenir les régimes spéciaux pour tous les assurés qui ont déjà commencé à cotiser dans ces régimes (la fameuse « clause du grand-père ») ; renoncer à l’introduction d’un « âge d’équilibre » avec un système de décote pour les départs à 62 ans ; améliorer les garanties offertes aux mères de famille, aux travailleurs précaires et aux carrières hachées ; revaloriser significativement les traitements des enseignants pour éviter une chute de leurs pensions de retraite ; donner des garanties aux syndicats sur la gouvernance du futur système de retraite (par exemple en proposant une renégociation annuelle de la valeur du point de retraite avec les partenaires sociaux). Au bout du compte, le gouvernement pourrait donc choisir de sacrifier certains aspects du rapport Delevoye pour sauver la réforme des retraites, quitte à rédiger un projet de loi beaucoup moins ambitieux que prévu.

Faut-il repousser l’âge de départ à la retraite?

Jean-Paul Delevoye, haut commissaire à la réforme de retraites.

D’après le dernier rapport du COR (Conseil d’Orientation des Retraites), le déficit des caisses de retraite devrait se situer entre 8 et 17 milliards d’euros en 2025. Il est clair que, sans réforme, ce déficit va continuer de se creuser dans les décennies à venir compte tenu de l’allongement de l’espérance de vie. Selon les projections réalisées par l’Insee, en 2050, près de 30% de la population française aura plus de 60 ans contre 20% actuellement. La France comptera 6 retraités pour 10 actifs, alors que ce ratio était de 3 pour 10 dans les années 2000.

Quatre leviers différents peuvent être utilisés pour ramener les caisses de retraite à l’équilibre : la durée de cotisation, le taux de cotisation, le montant des pensions et l’âge légal de départ à la retraite. Une baisse des pensions est difficilement envisageable dans le contexte actuel car cela reviendrait à ponctionner le pouvoir d’achat des retraités, qui ont déjà dû supporter la hausse de la CSG en 2018. L’augmentation des cotisations est, elle aussi, problématique sur le plan social car elle entraînerait une perte de pouvoir d’achat pour tous les actifs ; de plus, une telle mesure fragiliserait la solidarité intergénérationnelle sur laquelle repose tout notre système de retraite par répartition. Quant à la durée de cotisation, elle a déjà été revue à la hausse plusieurs fois au cours des trente dernières années (réforme Balladur de 1993, réforme Fillon de 2003, réforme de 2007, réforme de 2010, réforme Touraine de 2014). Cette solution est injuste pour les assurés qui ont fait de longues études et qui sont entrés tardivement sur le marché du travail.

La solution la plus réaliste est donc un report de l’âge de départ à la retraite, à condition que les métiers pénibles ou dangereux conservent la possibilité d’un départ anticipé. L’âge légal de départ à la retraite est actuellement fixé à 62 ans, ce qui est sensiblement plus bas que dans la plupart des pays de l’Union européenne : l’âge légal est en effet de 64 ans en Suisse, 65 ans en Belgique et en Suède, 67 ans en Allemagne, et même 69 ans en Italie. Le problème, c’est que l’âge de départ à la retraite reste une question socialement explosive en France : la quasi totalité des syndicats de salariés sont opposés à une remise en cause de la retraite à 62 ans. La solution proposée par le rapport Delevoye constitue un compris intéressant : il s’agit de maintenir à 62 ans l’âge légal de départ et d’instaurer un « âge pivot » à 63 ou 64 ans. Cet « âge pivot » ou « âge d’équilibre » est celui qui permet d’obtenir une retraite à taux plein. Une décote s’appliquerait aux assurés qui choisissent de partir en retraite avant l’âge pivot ; à l’inverse, une surcote s’appliquerait aux assurés qui prolongent leur activité après l’âge pivot. Ce système permettrait de responsabiliser davantage les assurés en les incitant à reporter leur départ à la retraite. Ce système serait, en outre, plus lisible pour les assurés, qui n’auraient plus à calculer en permanence le nombre de trimestres à valider pour bénéficier d’une retraite à taux plein.

Dans un contexte inédit de vieillissement de la population, il sera nécessaire de travailler un peu plus longtemps pour garantir le financement de notre système de retraite. Mais il est clair que l’âge de départ à la retraite ne pourra pas être indéfiniment repoussé. D’autres solutions devront être envisagées. Tôt ou tard, il faudra briser le tabou de la retraite par capitalisation. Le régime général garantira à tous les assurés une pension minimale décente, mais il sera souhaitable que cette pension soit complétée par une rente viagère versée par des organismes de prévoyance et des mutuelles. Lorsque notre système de retraite par répartition a vu le jour, l’espérance de vie dépassait à peine 60 ans ; peu de Français jouissaient d’une longue retraite. Il s’agissait alors d’assurer à tous les Français une fin de vie décente. De nos jours, la retraite représente une vingtaine d’années dans la vie des individus. C’est comme une deuxième vie, une période dont chacun souhaite pouvoir profiter, ce qui est parfaitement légitime. Mais tout cela a un coût. Et ce coût ne pourra pas être éternellement supporté par la collectivité.

Nous devons évidemment conserver notre système de retraite par répartition, parce que ce système constitue notre bien commun et parce qu’il permet de garantir une retraite à l’ensemble des Français qui ont travaillé. Mais il faut aussi encourager les retraites complémentaires par capitalisation, notamment via l’épargne retraite populaire et l’épargne d’entreprise. Les plans d’épargne retraite n’ont pas vocation à remplacer notre système par répartition, mais ils permettront de le compléter. Il existe déjà en France plusieurs mécanismes de retraite complémentaire par capitalisation. Les premiers produits d’épargne retraite ont été imaginés au début des années 1990 par deux hommes qui avaient parfaitement compris, dès cette époque, l’impact colossal du vieillissement démographique sur notre système de retraite. Ces hommes s’appelaient Michel Rocard et Pierre Bérégovoy, et ils étaient socialistes.

Le crépuscule des « régimes spéciaux »

Jean-Paul Delevoye, haut commissaire à la réforme de retraites.

La suppression des régimes spéciaux de retraite, c’est un peu comme une grosse patate chaude que les gouvernements se refilent depuis 30 ans. Le gouvernement Juppé a renoncé à réformer les régimes spéciaux face aux grandes grèves de 1995 ; la réforme des retraites élaborée par François Fillon en 2003 n’a pas remis en cause les régimes spéciaux ; en 2007, la réforme pilotée par Xavier Bertrand a été en partie vidée de sa substance par les nombreuses concessions que le gouvernement a dû faire aux organisations syndicales. Peut-être Emmanuel Macron parviendra-t-il à faire ce que les précédents gouvernements n’ont pas eu le courage de faire. Peut-être.

Les régimes spéciaux de retraite concernent principalement les salariés de la SCNF, de la RATP et des sociétés électriques et gazières. Ces régimes offrent la possibilité de partir à la retraite beaucoup plus tôt que dans le régime général : en 2017, l’âge moyen de départ à la retraite n’était que de 56,9 ans pour les agents de la SNCF et de 55,7 ans pour ceux de la RATP. En outre, le calcul des pensions est beaucoup plus généreux dans les régimes spéciaux que dans le régime général. La suppression des régimes spéciaux est donc d’abord une question d’équité : comment peut-on admettre que certaines catégories de travailleurs bénéficient d’un régime dérogatoire offrant des avantages colossaux ? Les syndicats eux-mêmes ont d’ailleurs de plus en plus de mal à justifier de façon convaincante le maintien des régimes spéciaux : l’argument de la pénibilité a fait long feu, car il existe d’innombrables métiers pénibles qui ne bénéficient pas de régimes dérogatoires. La pénibilité doit bien évidemment être prise en compte, mais il faut pour cela des règles communes à l’ensemble des assurés.

La suppression des régimes spéciaux est aussi dictée par des impératifs budgétaires. Les régimes spéciaux sont en effet pointés du doigt depuis longtemps par la Cour des Comptes en raison de leur coût élevé pour la collectivité. La plupart de ces régimes sont lourdement déficitaires : les cotisations représentent seulement 41 % des ressources du régime de la RATP, et 36 % des ressources du régime de la SNCF ; le reste provient de financements publics, dont la part a fortement augmenté ces dernières années. Autrement dit, les Français qui travaillent jusqu’à 62 ans financent le déficit des caisses de retraite des Français qui arrêtent de travailler à 56 ou 57 ans. Cette situation est ubuesque.

Le rapport Delevoye, publié en juillet 2019, prévoit de remplacer les 42 régimes de retraite existants par un système de retraite universel par points dans lequel chaque euro cotisé ouvrira les mêmes droits pour tous les assurés : la mise en place d’un tel système entraînera, de facto, la disparition des régimes spéciaux. En matière de pénibilité, c’est aussi le principe d’universalité qui prévaudra : le Compte Professionnel de Prévention (C2P), dont bénéficient déjà les salariés du secteur privé, pourrait être étendu aux fonctionnaires et aux régimes spéciaux, comme le préconise le rapport Delevoye. Ce dispositif s’applique notamment au travail de nuit, aux tâches répétitives et au travail dans le bruit. Les « points pénibilité » accumulés sur le C2P pourront ainsi être utilisés pour passer à temps partiel sans perte de salaire, pour suivre des formations permettant d’accéder à des postes moins pénibles ou pour bénéficier d’un départ à la retraite anticipé de 2 ans.

Les mentalités ont changé depuis les grandes grèves de 1995 qui ont fait capoter les réformes d’Alain Juppé : les Français sont aujourd’hui très majoritairement favorables à la suppression des régimes spéciaux de retraite. Notre système de retraite par répartition repose avant tout sur la confiance que lui accordent les assurés ; or, tant que les Français ne seront pas égaux face à la retraite, la confiance des assurés ne sera pas garantie. La réforme proposée par Jean-Paul Delevoye va dans le bon sens, mais que de temps perdu depuis le plan Juppé !

Réforme des retraites: que faut-il retenir du rapport Delevoye?

Jean-Paul Delevoye.

Le Haut-commissaire à la réforme des retraites a rendu public en juillet le résultat de ses travaux. Jean-Paul Delevoye est un homme d’expérience : ancien ministre de la Fonction Publique et ancien président du Conseil Economique, Social et Environnemental, il a déjà réformé la retraite des fonctionnaires au début des années 2000. Nommé Haut-commissaire à la réforme des retraites en 2017, il a constamment travaillé dans un souci de dialogue social ; il a aussi mené une grande « consultation citoyenne » à travers une plateforme en ligne et des « ateliers participatifs » organisés dans toute la France. La réforme proposée par Jean-Paul Delevoye n’est donc pas une réforme technocratique : elle est le fruit d’une réflexion collective. Le rapport Delevoye, qui doit déboucher sur un projet de loi avant la fin de l’année 2019, préconise de réorganiser notre système de retraite tout en réaffirmant les grands principes sur lesquels il se fonde depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Car il s’agit bien de conserver un système de retraite par répartition, piloté par l’Etat, financé par les cotisations des actifs et garantissant un droit à la retraite pour tous.

Un système de retraite vraiment universel

La France compte 42 régimes de retraite différents : notre système de retraite est extrêmement complexe et, de surcroît, peu équitable car les règles varient d’une profession à l’autre. Mais surtout, notre système n’est plus adapté aux réalités sociales du XXIe siècle parce qu’il est fondé sur des solidarités catégorielles héritées du XXe siècle. Le monde du travail évolue à une vitesse vertigineuse à cause de la mondialisation et des bouleversements technologiques ; les parcours professionnels sont de plus en plus imprévisibles, les reconversions de plus en plus fréquentes, et les carrières de plus en plus hachées. Certaines professions vont connaître des bouleversements majeurs dans les prochaines décennies et verront leur poids démographique chuter, ce qui pourrait compromettre la pérennité de leur régime de retraite.

En lieu et place des 42 régimes de retraite existants, le rapport Delevoye propose un système de retraite universel par points : 10 euros cotisés sur une année donneront droit à 1 point de retraite. Lorsque l’assuré prendra sa retraite, les points qu’il a cumulés tout au long de sa carrière seront convertis en euros selon un taux fixé par le gouvernement : la valeur du point ne pourra pas baisser, mais le gouvernement pourra l’augmenter en fonction de l’évolution du revenu moyen par habitant. Les taux de cotisation appliqués aux salariés, aux fonctionnaires et aux travailleurs indépendants seront harmonisés : le Haut-commissaire propose d’aligner progressivement les différents taux sur celui qui s’applique actuellement aux salariés du secteur privé, avec un taux unique de 28,12%.

Le système proposé par Jean-Paul Delevoye sera donc plus simple et beaucoup plus équitable : un euro cotisé ouvrira les mêmes droits à tous les travailleurs, quel que soit leur statut. Le nouveau système sera, en outre, mieux adapté aux évolutions du monde du travail, car les changements de situation professionnelle n’entraîneront plus de changement de régime. La comptabilisation par points permettra aussi de valoriser l’ensemble des périodes d’activité, ce qui n’est pas le cas dans le système actuel puisque la validation d’un trimestre exige d’avoir cotisé sur une assiette au moins égale à 150 SMIC horaire : dans ces conditions, les courtes périodes d’activité n’ouvrent quasiment aucun droit en terme de retraites. Le mode de calcul proposé par Jean-Paul Delevoye sera donc plus avantageux pour les travailleurs qui ont des carrières très discontinues avec de courtes périodes d’activité.

Un système plus redistributif

Le rapport Delevoye préconise de fixer une retraite minimum équivalant à 85% du SMIC net pour une carrière complète, afin de garantir une pension décente aux assurés qui ont perçu de faibles revenus tout au long de leur carrière. Ce niveau est nettement supérieur aux dispositifs actuellement prévus dans le régime général de base. Le montant de cette retraite minimum sera garanti au fil des générations par une indexation sur le SMIC, et non plus comme aujourd’hui sur l’inflation.

Afin de rendre le système de retraite plus solidaire, le rapport Delevoye préconise également d’attribuer des points de retraite en cas d’interruption involontaire d’activité : ainsi, les périodes de chômage indemnisées, les congés maternité, les arrêts longue maladie et les périodes d’invalidité donneront lieu à l’acquisition de points, alors qu’actuellement ces interruptions d’activité « subies » ne sont pas prises en compte dans le calcul de la pension de retraite. Pour financer ce dispositif, le rapport propose la création d’un « Fonds de solidarité vieillesse universel » alimenté par l’impôt. Le rapport Delevoye préconise aussi de « renforcer les garanties offertes aux personnes venant en aide à un proche en situation de perte d’autonomie liée à l’âge ou au handicap » : ce nouveau dispositif compensera par l’attribution de points de retraite les préjudices de carrière liés aux périodes pendant lesquelles une personne aide un proche en situation de dépendance.

Le Haut-commissaire propose également toute une série de mesures destinées à mieux prendre en compte les nouvelles réalités familiales. Ainsi, le système universel permettra de majorer les points de retraite dès le premier enfant, avec la liberté pour les parents de se partager ces points en fonction de l’impact sur leurs carrières respectives : le rapport Delevoye propose une majoration de 5% dès le premier enfant, de 10% au deuxième enfant, 15% au troisième, et ainsi de suite. Cette mesure réduira les inégalités entre hommes et femmes, car ces dernières sont pénalisées par de carrières plus souvent hachées à cause de la prise en charge des enfants. Cette mesure permettra aussi d’améliorer la situation des familles monoparentales. Pour finir, les pensions de réversion seront harmonisées de façon à garantir au conjoint survivant un niveau de vie constant : le conjoint survivant conservera 70% de l’ensemble des points acquis par le couple.

L’introduction d’un « âge d’équilibre »

L’enjeu de la réforme est aussi de garantir la viabilité financière du système de retraite sur le long terme. La plupart des caisses de retraite sont à peu près à l’équilibre aujourd’hui grâce aux réformes qui ont été conduites au cours des 20 dernières années ; des ajustements restent néanmoins nécessaires pour pérenniser le financement des retraites dans un contexte de vieillissement démographique tout à fait inédit. Selon les projections réalisées par l’Insee, en 2050, 30% de la population française aura plus de 60 ans (contre 20% actuellement) ; la France comptera 6 retraités pour 10 actifs, alors que ce ratio était de 3 pour 10 dans les années 2000.

Jean-Paul Delevoye préconise de ne pas modifier l’âge légal de départ à la retraite, qui restera fixé à 62 ans. La nouveauté réside dans l’introduction d’un « âge d’équilibre » ou « âge pivot », qui correspond à l’âge auquel il faudrait théoriquement partir à la retraite pour que le système soit à l’équilibre financier. Concrètement, il s’agit de l’âge auquel les assurés pourront bénéficier d’une retraite à taux plein. Le rapport Delevoye propose de fixer à 64 ans l’âge d’équilibre au démarrage de la réforme ; cet âge d’équilibre sera un « levier de pilotage du système de retraite » et pourra être modifié en fonction de l’évolution de l’espérance de vie. L’objectif est d’inciter les assurés à prolonger leur activité au-delà de 62 ans par le biais d’un système de décote : avec un âge d’équilibre fixé à 64 ans, une personne qui choisirait de prendre sa retraite à 62 ans se verrait appliquer une décote de 10% ; à 63 ans, la décote serait de 5%. A l’inverse, une surcote serait appliquée aux assurés qui travaillent au-delà de 64 ans. Ce que propose le rapport Delevoye, c’est donc un système relativement souple qui repose sur l’incitation et non sur l’obligation. Chacun sera libre de partir en retraite à 62 ans ou de travailler plus longtemps selon ses priorités.

Cet « âge d’équilibre » fait débat car beaucoup y voient une façon de repousser, sans le dire, l’âge de départ à la retraite. En fait, l’introduction d’un « âge d’équilibre » ne représente pas un changement majeur pour les assurés : dans le système actuel, compte tenu d’une entrée de plus en plus tardive sur le marché du travail, la plupart des assurés doivent déjà partir en retraite après 62 ans pour bénéficier d’une retraite à taux plein ; à titre d’exemple, pour l’année 2018, l’âge moyen de départ à la retraite était de 63,4 ans (hors départs anticipés). En revanche, la réforme permettrait de valoriser davantage le travail effectué au-delà de 62 ans car les assurés continueront d’accumuler des points de retraite, ce qui augmentera significativement le montant de leur pension. Ce n’est pas toujours le cas dans le système actuel puisque, dans un système en annuités, certains trimestres validés peuvent n’avoir qu’un effet très marginal sur le calcul de la pension.

Les carrières longues offriront toujours la possibilité d’un départ anticipé à 60 ans, selon les critères déjà en vigueur et sans décote. En matière de risques professionnels et de pénibilité, des règles communes seront mises en place : le Compte Professionnel de Prévention (C2P), dont bénéficient déjà les salariés du secteur privé, sera étendu aux fonctionnaires et aux régimes spéciaux. Ce dispositif s’appliquera notamment au travail de nuit, aux tâches répétitives et au travail dans le bruit. Les « points pénibilité » accumulés sur le C2P seront indépendants des points de retraite ; ils pourront être utilisés de différentes façons, par exemple pour passer à temps partiel sans perte de salaire, pour suivre des formations permettant d’accéder à des postes moins pénibles ou pour bénéficier d’un départ à la retraite anticipé de 2 ans. Les fonctionnaires exerçant des fonctions dangereuses dans le cadre de missions régaliennes de sécurité publique et de maintien de l’ordre continueront à bénéficier de retraites anticipées.

La fin des régimes spéciaux

La réforme proposée par Jean-Paul Delevoye entraînera, de facto, la disparition des régimes spéciaux de retraite. Ces régimes spéciaux, qui concernent principalement les salariés de la SCNF, de la RATP et des sociétés électriques et gazières, offrent la possibilité de partir à la retraite beaucoup plus tôt que dans le régime général : en 2017, l’âge moyen de départ à la retraite n’était que de 56,9 ans pour les agents de la SNCF et de 55,7 ans pour ceux de la RATP. En outre, le calcul des pensions de retraite est beaucoup plus favorable dans les régimes spéciaux que dans le régime général ou dans celui de la fonction publique.

Bien qu’ils aient déjà été réformés à plusieurs reprises, les régimes spéciaux sont encore pointés du doigt par la Cour des Comptes en raison de leur coût élevé pour la collectivité. Ces régimes sont en effet lourdement déficitaires : les cotisations représentent 41 % des ressources du régime de la RATP, et seulement 36 % des ressources du régime de la SNCF ; le reste provient de financements publics, dont la part a fortement augmenté ces dernières années. Dans un récent rapport, la Cour des Comptes a de nouveau recommandé d’aligner les régimes spéciaux sur les règles en vigueur dans le régime des fonctionnaires. La mise en place d’un système de retraite universel règlera définitivement le problème. Mais dans un souci d’équité, il est évident que tous les régimes spéciaux devront disparaître, y compris ceux des parlementaires, comme l’a souligné Jean-Paul Delevoye lui-même.

Des « gagnants » et des « perdants »

Comme toute réforme structurelle, la réforme des retraites proposée par Jean-Paul Delevoye aura ses « gagnants » et ses « perdants ». Globalement, les gagnants seront les travailleurs les plus précaires, ceux qui touchent de faibles revenus tout au long de leur carrière, ceux qui enchaînent les contrats courts et ceux qui passent par de longues périodes de chômage ou de travail partiel, puisque les nouvelles règles de calcul leur seront plus favorables que l’ancien système fondé sur la validation de trimestres.

Les « perdants » sont ceux qui, jusqu’à présent, jouissaient des régimes de retraite les plus avantageux : les fonctionnaires et les assurés des régimes spéciaux. Avec la réforme, leur taux de cotisation sera plus élevé car il sera aligné sur celui des salariés du secteur privé ; en outre, le calcul de leur pension de retraite sera moins favorable, notamment pour les fonctionnaires : dans le système actuel, le montant de la pension est calculé sur la base du traitement indiciaire des 6 derniers mois, tandis qu’avec la réforme il sera déterminé par la valeur des points accumulés tout au long de la carrière du fonctionnaire. En contrepartie, le rapport Delevoye propose d’intégrer les primes dans le calcul de la retraite, mais en tout état de cause, une telle compensation ne concernera qu’une partie des agents de la fonction publique puisque de nombreux fonctionnaires ne touchent pas de primes, ou en touchent très peu, comme les enseignants. Les professions libérales apparaissent elles aussi comme « perdantes » car elles sont très attachées à leur indépendance : elles disposent en effet d’un système de retraite autonome et excédentaire, et contestent le principe d’un régime universel qui conduirait à mutualiser les réserves qu’elles ont accumulées au fil du temps.

Conclusion

La commission présidée par Jean-Paul Delevoye a fait un travail assez remarquable, même si le projet proposé reste largement perfectible. Il faut espérer que les arbitrages du gouvernement respecteront les grands équilibres du rapport Delevoye, ce qui n’a rien d’une évidence au vu des couacs déjà constatés sur la question de l’âge légal de départ à la retraite : Edouard Philippe s’est en effet déclaré favorable au report de l’âge légal, provoquant ainsi la colère de Jean-Paul Delevoye. Le rapport Delevoye n’est pas une simple « boîte à outils » dans laquelle on pourrait piocher telle ou telle idée : ce rapport propose une réforme globale, équitable et cohérente du système de retraite. Il serait donc tout à fait regrettable que tout ce travail soit gâché par des considérations purement comptables.

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