Le « big bang » de la fonction publique n’aura pas lieu

Olivier Dussopt et Gérald Darmanin.

Début 2018, le gouvernement d’Edouard Philippe annonçait un « big bang » de la fonction publique : assouplissement du statut, rémunération au mérite, réduction massive de la dépense publique et du nombre de fonctionnaires, bref, des changements de grande envergure. Un an plus tard, en février 2019, Gérald Darmanin et Olivier Dussopt ont présenté leur « loi de transformation de la fonction publique ». Ce projet de loi va plutôt dans le bon sens car il donne aux administrations publiques la souplesse dont elles ont besoin pour mieux répondre aux attentes de la population et pour gérer leurs effectifs de façon plus rationnelle. Mais le projet porté par le gouvernement n’a rien de révolutionnaire : il s’inscrit dans un long processus de transformation de l’action publique amorcé dès le début des années 2000 avec la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances). Les innovations introduites par le projet de loi sont plutôt limitées, car elles ne remettent pas en cause les grands principes sur lesquels se fonde la fonction publique française. On peut s’en réjouir ou le déplorer, mais le « big bang » annoncé n’aura pas lieu.

Il convient d’abord de rappeler que le statut général des fonctionnaires n’est pas supprimé. Le projet de loi élargit le recours aux contractuels mais ne prévoit pas de généraliser les recrutements par contrat. Dans la fonction publique, les recrutements par voie de contrat se font toujours à titre dérogatoire et n’ont pas vocation à remplacer les recrutements par concours. La réforme vise en fait à faciliter le recrutement de contractuels pour faire face à certains besoins spécifiques : remplacements, temps partiels, missions temporaires, postes nécessitant des compétences particulières peu disponibles chez les agents titulaires. Un nouveau type de CDD, baptisé « contrat de projet », permettra aux administrations publiques de recruter un agent pour une mission particulière limitée dans le temps.

La rémunération au mérite aurait dû être l’un des grands axes de la réforme ; or, sous la pression des syndicats, les dispositions du projet de loi en matière de rémunération sont restées très modestes. La notation des agents est remplacée par un système d’évaluation plus individualisé, avec des entretiens professionnels comparables à ceux qui sont pratiqués dans le secteur privé. Mais les entretiens professionnels ne sont pas une nouveauté dans la fonction publique, loin de là ! Ils ont été expérimentés dans certaines administrations dès 2002 et ont été généralisés dans la fonction publique d’Etat par la loi du 3 août 2009. Ils ont aussi été introduits dans la fonction publique hospitalière en 2010, puis dans la fonction publique territoriale en 2015. Aujourd’hui, dans la plupart des administrations publiques, les notations administratives ont déjà été remplacées par des entretiens annuels : le projet de loi ne fait qu’entériner cette évolution, en supprimant dans le Code de la Fonction Publique toute référence à la notation des agents. La réforme ne remet toutefois pas en cause le statut dérogatoire de certaines catégories de fonctionnaires qui ont conservé leur système de notation, à l’instar des enseignants. En résumé : le projet de loi supprime les notations là où elles n’existent plus, et les maintient là où elles existent encore.

Le projet de loi comporte aussi de nombreuses mesures visant à faciliter la mobilité professionnelle des agents : là encore, pas de révolution, mais des évolutions non négligeables. Ainsi, les agents dont l’emploi est supprimé suite à la restructuration d’un service bénéficieront d’un nouveau dispositif d’accompagnement individuel destiné à faciliter leur reclassement. La réforme permettra aussi de mieux accompagner les agents qui souhaiteraient sortir de la fonction publique : le projet de loi crée une procédure de départ volontaire donnant droit à une « indemnité de départ volontaire » et à l’assurance-chômage.  Dans la fonction publique d’Etat, les agents qui souhaitent se reconvertir dans le secteur privé pourront bénéficier d’une mise à disposition auprès d’une entreprise privée pour une durée d’un an, sans perdre le statut de fonctionnaire. Par ailleurs, un mécanisme de rupture conventionnelle est introduit pour les agents contractuels. Toutes ces mesures en faveur de la mobilité professionnelle des agents publics sont de bon aloi : désormais, l’Etat assumera pleinement ses responsabilités d’employeur et accompagnera de façon constructive les agents qui veulent sortir de la fonction publique.

Le domaine dans lequel le projet de loi introduit le plus de changements est sans doute celui du dialogue social. Le texte vise à simplifier le dialogue social au sein de la fonction publique en réduisant le nombre d’instances représentatives : il existe actuellement 22.000 instances de dialogue différentes dans l’ensemble de la fonction publique, ce qui rend les procédures particulièrement complexes et chronophages. La réforme prévoit notamment de fusionner les comités techniques (CT) et les comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHSCT) au sein d’une nouvelle instance unique appelée « Comité social d’établissement ». Ce processus de simplification reste cependant inabouti puisque nous garderons un système très lourd et fortement cloisonné : la fonction publique d’Etat compte à elle seule près de 500 corps ou statuts différents, ce qui rend difficile une vraie gestion des ressources humaines. En outre, la simplification des procédures risque de se faire au détriment du dialogue social : l’article 9 du projet de loi supprime la consultation préalable des CAP (commissions administratives paritaires) sur les décisions individuelles relatives aux promotions et aux mutations des agents. Or, les CAP ont un rôle important puisqu’elles permettent aux syndicats de vérifier la régularité des procédures et de garantir l’égalité de traitement entre fonctionnaires. Supprimer la consultation préalable des CAP risque d’entraîner une multiplication des erreurs administratives et des recours, ce qui semble difficilement compatible avec les objectifs de simplification affichés par l’exécutif.

En définitive, on pourrait dire que la réforme de la fonction publique met un peu d’huile dans les rouages de la machine administrative sans en modifier radicalement le fonctionnement. Bien que largement perfectible sur certains points, le projet de loi est donc plutôt équilibré. Ce n’est ni un « big bang », comme l’avait annoncé de façon un peu prétentieuse Edouard Philippe en 2018, ni une « destruction de la fonction publique », comme voudraient le faire croire certaines organisations syndicales.

Faut-il supprimer l’ENA ?

Les locaux de l’ENA à Strasbourg.

Parmi les mesures annoncées par Emmanuel Macron suite au « grand débat national », la suppression de l’ENA est sans doute la plus inattendue. Certes, cette idée n’est pas nouvelle. Lors de la présidentielle de 2007, François Bayrou proposait déjà de supprimer l’Ecole Nationale d’Administration. En 2016, Bruno Le Maire, candidat à la primaire de la droite, avait fait la même proposition. Mais la suppression de l’ENA n’avait jamais été envisagée par Emmanuel Macron jusqu’à présent.

Ce qui est généralement reproché à l’ENA, c’est le fait qu’elle favorise la reproduction des élites. En effet, les étudiants issus des catégories sociales supérieures sont largement surreprésentés à l’ENA, et ce manque de mixité sociale s’est accentué depuis la création de l’école en 1945. L’ENA n’a donc pas rempli sa mission première qui était de démocratiser l’accès à la haute fonction publique par le biais du concours. Plusieurs initiatives ont déjà été prises pour démocratiser le recrutement de l’ENA : on a réformé le « grand oral », jugé trop discriminant ; on a aussi créé de nouveaux concours pour diversifier le profil des élèves, tels que le « troisième concours » destiné aux candidats issus du secteur privé. Mais ces mesures ne suffisent pas et il reste beaucoup à faire. On reproche également à l’ENA de « formater » les élites françaises, mais il s’agit-là d’un faux débat puisque le prétendu formatage des énarques vient davantage du recrutement que de la formation.

En fait, ce n’est pas tellement l’ENA en elle-même qui concentre les critiques, mais plutôt « l’énarchie », c’est-à-dire l’omniprésence des énarques dans les cabinets ministériels, à la tête des entreprises publiques et dans les personnels de direction des grandes entreprises privées. L’ENA est devenue « l’école du pouvoir », ce qui n’était pas sa vocation : le rôle de l’ENA est avant tout de former des cadres de la fonction publique, des serviteurs de l’Etat, et non des décideurs. Il faut donc des mesures fortes pour inciter les énarques à rester dans la fonction publique et pour limiter le « pantouflage », qui permet aux énarques de quitter la fonction publique pour ensuite rejoindre le secteur privé, où leur connaissance pointue des rouages de l’Etat est souvent mise au service du lobbying et de l’optimisation fiscale.

Il faut réformer l’ENA, et non la faire disparaître. Supprimer l’ENA relève d’une forme de démagogie. C’est faire de l’ENA un bouc-émissaire. C’est cautionner un certain discours populiste et anti-élites qui a largement nourri le mouvement des gilets jaunes. C’est donner raison à tous ceux qui pensent que les élites sont nécessairement incompétentes, corrompues et déconnectées du peuple. La suppression de l’ENA par Emmanuel Macron est un véritable coup de communication, c’est une façon de dire à la France populaire : « je vous ai compris ». Mais le bienfondé d’une telle mesure n’a rien d’évident, car la France a besoin de hauts fonctionnaires. Or, les hauts fonctionnaires doivent être correctement formés et doivent partager une même culture professionnelle : celle du sens de l’Etat.

Cela dit, on sait déjà que l’ENA sera remplacée par une « école supérieure des services publics » dont le rôle ne sera pas très différent : former les hauts fonctionnaires et les élites administratives dont la France a besoin. Au bout du compte, il se pourrait bien que cette « suppression » n’en soit pas vraiment une et que l’on s’achemine plutôt vers une restructuration déguisée. Emmanuel Macron va supprimer l’ENA sans vraiment la supprimer. Ou plutôt : supprimer le symbole tout en gardant l’école. C’est toute la magie du fameux « en même temps » macronien.

Réformer la fonction publique

O. Dussopt et G. Darmanin.

La transformation de la fonction publique est l’un des chantiers majeurs du quinquennat d’Emmanuel Macron, mais c’est aussi une réforme à haut risque. Toucher à la fonction publique, c’est s’attaquer à de puissants corporatismes vigoureusement défendus par les organisations syndicales : l’opposition massive des syndicats de fonctionnaires au projet de loi présenté par Gérald Darmanin et Olivier Dussopt montre à quel point il est périlleux de réformer l’administration française. Un gouvernement peut difficilement se lancer dans un tel projet sans être immédiatement soupçonné de vouloir « casser les services publics » ou « détruire le statut des fonctionnaires ».

La France doit réformer son administration pour la rendre à la fois plus efficace et moins coûteuse. L’enjeu est d’abord budgétaire : Emmanuel Macron souhaite supprimer 120.000 postes de fonctionnaires d’ici la fin du quinquennat. La France est le pays qui a le plus haut niveau de dépense publique de l’OCDE, et les dépenses de fonctionnement représentent à elles seules 1/3 de la dépense publique totale. Durant les 30 dernières années, les effectifs de la fonction publique ont explosé en France : depuis 1981, le nombre de fonctionnaires a augmenté de 40% alors que, sur la même période, la population française n’a augmenté que de 20%. Or, on ne peut pas dire que la France était sous-administrée en 1981. Cette inflation s’explique en partie par les lois de décentralisation, qui ont entraîné une multiplication des « doublons ». Plusieurs rapports du Parlement et de la Cour des Comptes ont aussi montré que, dans la fonction publique territoriale et dans certains services ministériels, de nombreux agents publics travaillaient moins de 35 heures par semaine car ils bénéficiaient de régimes dérogatoires. Par conséquent, il existe des marges de manœuvre pour réduire le nombre de fonctionnaires sans dégrader la qualité du service public.

La réforme de la fonction publique apportera aux administrations publiques de nouveaux leviers pour ajuster leur masse salariale. Le projet de loi prévoit d’harmoniser le temps de travail des agents des trois fonctions publiques en supprimant les régimes dérogatoires. Le texte comporte aussi de nombreuses mesures visant à faciliter la mobilité professionnelle des agents : ainsi, les agents dont l’emploi est supprimé suite à la restructuration d’un service bénéficieront d’un nouveau dispositif d’accompagnement individuel destiné à faciliter leur reclassement et comprenant un « congé de transition professionnelle ». La réforme permettra aussi de mieux accompagner les agents qui souhaiteraient sortir de la fonction publique : le projet de loi crée une procédure de départ volontaire donnant droit à une « indemnité de départ volontaire » et à l’assurance-chômage.  Dans la fonction publique d’Etat, les agents qui souhaitent se reconvertir dans le secteur privé pourront bénéficier d’une mise à disposition auprès d’une entreprise privée pour une durée maximale d’un an, sans perdre le statut de fonctionnaire. Par ailleurs, un mécanisme de rupture conventionnelle est introduit pour les agents contractuels. Toutes ces mesures en faveur de la mobilité professionnelle des agents publics vont dans le bon sens : désormais, l’Etat assumera pleinement ses responsabilités d’employeur et accompagnera de façon constructive les agents qui veulent sortir de la fonction publique.

Mais l’enjeu de la réforme n’est pas uniquement budgétaire : il faut aussi donner aux administrations publiques la souplesse dont elles ont besoin pour s’adapter aux évolutions de la société française et pour mieux répondre aux attentes des usagers. Certaines administrations publiques ont du mal à recruter les profils et les compétences qu’elles recherchent : c’est pourquoi le projet de loi prévoit d’élargir le recours aux contractuels. Auparavant, les administrations publiques ne pouvaient recruter par voie de contrat que sur certains emplois de catégorie A ; elles pourront désormais le faire sur tout type d’emploi, notamment pour des remplacements, des postes non pourvus ou des fonctions nécessitant des compétences particulières qui sont difficiles à trouver chez les titulaires. La réforme permet également aux administrations de recruter des personnels de direction par contrat dans le but d’ouvrir la fonction publique à des talents venus du secteur privé. Le projet de loi crée aussi un nouveau type de contrat, les « contrats de mission », d’une durée minimale d’un an et d’une durée maximale de six ans. Ouverts aussi bien aux contractuels qu’aux fonctionnaires, ces contrats à durée déterminée ont été spécialement conçus pour des projets qui s’inscrivent dans un temps limité et qui ne correspondent pas aux missions habituelles des agents. Ainsi, pour installer un nouveau système informatique ou pour superviser la construction d’une piscine municipale, les administrations publiques auront la possibilité de recruter en CDD une personne ayant les compétences requises. Un fonctionnaire pourra d’ailleurs signer un « contrat de mission » sans perdre son statut : une fois la mission terminée, il retrouvera le poste dont il est titulaire.

Le recrutement d’agents contractuels n’a rien de révolutionnaire : en effet, la fonction publique compte déjà 20% de contractuels. L’objectif de la réforme n’est pas de contractualiser l’ensemble de la fonction publique mais de faciliter le recours aux contractuels pour faire face à certains besoins spécifiques : le statut de fonctionnaire n’est pas supprimé et les concours resteront la voie d’entrée normale dans la fonction publique. Par ailleurs, le projet de loi crée de nouvelles protections pour les agents contractuels. Jusqu’à présent, les contractuels de la fonction publique d’Etat et de la fonction publique hospitalière ne bénéficiaient d’aucune garantie légale quant aux conditions fixant leur rémunération : les critères permettant de fixer la rémunération des contractuels seront inscrits dans la loi et alignés sur ceux des fonctionnaires, notamment pour ce qui concerne les dispositifs indemnitaires et les primes de résultat.

La réforme vise aussi à développer la rémunération au mérite dans la fonction publique. Le système d’avancement des fonctionnaires est souvent critiqué pour son caractère automatique et sa rigidité : en effet, le traitement de base repose exclusivement sur l’indice auquel le grade de l’agent lui donne droit. La rémunération au mérite est donc un moyen de mieux valoriser l’implication et les performances des agents. D’ailleurs, les fonctionnaires eux-mêmes critiquent la rigidité de leur système de rémunération : en 2012, d’après une enquête menée par l’Ifop, 74% des fonctionnaires d’Etat jugeaient leur rémunération peu attractive et 71% se disaient favorables à une rémunération plus individualisée prenant en compte les performances de chacun. Les syndicats de la fonction publique, attachés à la défense du statut, refusent par principe l’idée d’une rémunération individualisée. Mais les mentalités ont changé : les agents publics demandent une meilleure reconnaissance de leur mérite personnel et semblent moins attachés qu’auparavant à la défense d’un statut collectif.

La plupart des mesures inscrites dans le projet de réforme de la fonction publique vont dans le bon sens. Cette réforme pose toutefois deux problèmes majeurs à mon sens : un problème de fond et un problème de calendrier. Tout d’abord, le projet de loi soulève un questionnement légitime sur la place des syndicats et sur l’avenir du dialogue social dans la fonction publique. En effet, l’article 9 du projet de loi réduit fortement les compétences des commissions administratives paritaires (CAP). Cet article très contesté supprime la consultation préalable des CAP sur les décisions individuelles relatives aux promotions et aux mutations des agents : les CAP n’interviendront que lors des recours mais ne seront plus consultées en amont. Or, les CAP ont un rôle important puisqu’elles permettent aux syndicats de vérifier la régularité des procédures et l’égalité de traitement entre les agents. Le gouvernement justifie cette mesure en arguant du fait que les demandes de mutation et de promotion seront traitées plus rapidement. Mais cette remise en cause du rôle des syndicats semble difficilement compatible avec la volonté, pourtant affichée par le gouvernement, de renforcer le dialogue social au sein de la fonction publique.

Le calendrier pose aussi problème : est-il pertinent de lancer une telle réforme dans le contexte social actuel, marqué par la crise des gilets jaunes et par une multiplication des mouvements sociaux dans la fonction publique ? Il faut bien admettre que, jusqu’à présent, le gouvernement n’a pas ménagé les fonctionnaires. Le gel du point d’indice et le rétablissement du jour de carence ont suscité la colère des syndicats de la fonction publique. Les syndicats enseignants sont vent debout contre la loi Blanquer et contre la réforme du lycée. Sans oublier la colère des magistrats, des infirmières et des surveillants pénitentiaires… Tel un bulldozer que rien n’arrête, l’exécutif enchaîne les réformes à une allure vertigineuse et donne parfois l’impression d’être indifférent à la colère et aux inquiétudes exprimées par les Français. Je crois qu’un gouvernement ne peut pas réformer efficacement et sereinement le pays s’il n’a pas la confiance des citoyens. Or, les conditions ne sont plus réunies aujourd’hui pour mener à bien les grandes réformes structurelles qui vont être déterminantes pour l’avenir du pays.

Les fonctionnaires ont-ils un devoir de réserve?

Le Conseil d’Etat.

Le devoir de réserve des fonctionnaires a fait irruption dans le débat public en décembre 2018 lorsque Sophie Carrouge, professeure dans un lycée de Dijon, a été convoquée au rectorat pour avoir publié sur Internet une tribune dans laquelle elle dénonçait avec virulence la politique d’Emmanuel Macron. Cette convocation a suscité une vive émotion dans la communauté enseignante : sur les réseaux sociaux, de nombreux professeurs ont exprimé leur soutien à Sophie Carrouge. Les syndicats enseignants se sont empressés de dénoncer une atteinte à la liberté d’expression, tandis qu’un article du journal L’Humanité comparait le rectorat de Dijon à « Big Brother ». Cet incident est survenu dans un contexte sensible car, au même moment, Jean-Michel Blanquer dévoilait son projet de loi pour une « école de la confiance » dont l’article 1 rappelle le devoir d’exemplarité des enseignants : certains ont cru voir dans cet article une volonté de bâillonner les professeurs en les empêchant de critiquer leur ministère de tutelle.

Le devoir de réserve des fonctionnaires est-il une « légende », comme le prétendent certains syndicats de la fonction publique ? Ce principe n’est pas inscrit dans la loi et ne figure pas dans le Statut Général des Fonctionnaires élaboré en 1983 par le ministre de la Fonction Publique Anicet Le Pors. Mais cela ne veut pas dire que les fonctionnaires n’ont aucun devoir de réserve : comme l’a expliqué Anicet Le Pors lui-même, l’obligation de réserve des fonctionnaires est une « construction jurisprudentielle complexe ». On a parfois tendance à oublier que la loi n’est pas la seule source du droit : les tribunaux créent eux-mêmes des règles de droit lorsqu’ils interprètent la loi. En se basant sur les grands principes qui encadrent les services publics, la jurisprudence a précisé, au fil des années, les différentes règles applicables aux fonctionnaires : ainsi, le Conseil d’Etat reconnaît de manière constante, pour tous les fonctionnaires, une obligation de réserve qui trouve son origine dans le principe de neutralité du service public.

Dans une communication du 23 avril 2013, Jean-Marc Sauvé, alors vice-président du Conseil d’Etat, définissait en ces termes le devoir de réserve des agents publics : « C’est avec retenue que les fonctionnaires et, plus encore, les hauts fonctionnaires doivent s’exprimer publiquement. Plus généralement, ils doivent faire preuve de prudence en ce qui concerne toute expression qui pourrait être médiatisée – ce qui, avec le développement d’Internet, conduit à devoir redoubler de précaution. Ils doivent en outre évidemment s’abstenir, en particulier les hauts fonctionnaires, de critiquer, même indirectement, la politique qu’ils sont chargés de mettre en œuvre. (…) En revanche, on peut admettre que des fonctionnaires participent à des débats d’idées dans le cadre du devoir de réflexion qui leur incombe et que cette participation puisse déboucher sur des publications collectives, à condition qu’elles soient mesurées et suffisamment distanciées par rapport au débat politique. (…) Cette obligation nécessite donc, de la part des fonctionnaires, un respect attentif qui ne doit pas pour autant se muer en silence, car ils conservent la pleine jouissance des libertés constitutionnellement garanties. »

De manière générale, on pourrait définir ainsi le devoir de réserve des fonctionnaires tel qu’il a été fixé par la jurisprudence : tout fonctionnaire doit faire preuve de réserve et de mesure quand il exprime publiquement ses opinions personnelles, y compris en dehors de son temps de service. Un fonctionnaire n’est pas censé dénigrer publiquement l’administration à laquelle il appartient ni les politiques publiques qu’il doit mettre en œuvre. Cette obligation ne concerne pas le contenu des opinions mais leur mode d’expression : le devoir de réserve ne doit donc pas être interprété comme une remise en cause de la liberté d’expression des fonctionnaires, mais plutôt comme une règle encadrant cette liberté d’expression. Un fonctionnaire a le droit de critiquer le gouvernement à condition de ne pas tenir de propos injurieux et outranciers dans l’espace public. Le devoir de réserve des fonctionnaires s’applique aussi sur Internet : en 2003, le Tribunal Administratif de Dijon a rappelé que, pour un agent public, tenir des propos grossiers ou injurieux à l’égard de l’administration sur les réseaux sociaux constituait un manquement au devoir de réserve et pouvait entraîner des sanctions.

Le devoir de réserve s’applique de façon plus ou moins stricte selon la place de l’agent dans la hiérarchie : dans le cas des hauts fonctionnaires, ce devoir est interprété de façon plus rigoureuse. Ainsi, en 2010, le Conseil d’Etat a confirmé la radiation d’un préfet qui avait publiquement critiqué le ministre de l’Intérieur. En revanche, le devoir de réserve est interprété de façon beaucoup plus souple dans le cas des fonctionnaires n’exerçant pas de fonctions d’encadrement. Par ailleurs, certains fonctionnaires bénéficient d’une liberté d’expression plus grande en raison de leur situation spécifique : c’est le cas des agents exerçant des mandats politiques ou syndicaux, mais aussi des enseignants-chercheurs qui, dans le cadre de leurs travaux de recherche, peuvent être amenés à prendre position sur les politiques mises en œuvre au moment de la publication. Qu’en est-il des enseignants ? En tant que fonctionnaires, ils doivent eux aussi faire preuve de réserve dans l’expression publique de leurs opinions. Mais les enseignants ne sont pas des hauts fonctionnaires et, par conséquent, n’encourent pas de radiation s’ils manquent à leur devoir de réserve. Le projet de loi Blanquer n’apporte rien de vraiment nouveau et n’introduit pas de restrictions supplémentaires à la liberté de parole des enseignants.

En résumé, le devoir de réserve n’est pas une « légende ». Il est clairement reconnu par la jurisprudence du Conseil d’Etat et par celle des tribunaux administratifs. Mais ce devoir ne s’applique pas de façon uniforme à tous les agents et ne remet pas en cause leur liberté d’expression, car les fonctionnaires sont des citoyens comme les autres et bénéficient des mêmes droits constitutionnels.

Réformer la fonction publique: pourquoi? comment?

G. Darmanin.

Plan de départs volontaires, recours accru aux contractuels et rémunération au mérite : les trois pistes avancées par le ministre des Comptes Publics Gérald Darmanin pour réformer la fonction publique ont fait l’effet d’une bombe ; la gauche et les syndicats majoritaires dénoncent une « attaque » contre le service public et contre le statut des fonctionnaires. Ces trois annonces, souvent présentées comme des mesures idéologiques, sont en réalité beaucoup plus pragmatiques qu’on ne l’imagine, car le gouvernement n’a aucunement l’intention de remettre en cause le statut de fonctionnaire. Il s’agit plutôt de mettre en place des dispositifs qui permettront de réaliser des économies tout en améliorant l’efficacité des services. Pas de « big bang » de la fonction publique, donc, mais quelques évolutions importantes en perspective.

Tout d’abord, un « plan de départs volontaires ». Il n’y a rien de choquant dans le fait de proposer aux agents qui souhaitent quitter la fonction publique une généreuse indemnité de départ ainsi qu’une formation destinée à faciliter leur reconversion. L’objectif d’Emmanuel Macron est de supprimer 120.000 postes de fonctionnaires sur l’ensemble du quinquennat. Or, la France compte actuellement 5,6 millions de fonctionnaires : il n’est donc pas question de « saigner à blanc » la fonction publique puisqu’on parle ici de réduire de seulement 2% le nombre de fonctionnaires sur 5 ans. Il ne s’agit pas non plus de « casser » les services publics, mais de réaliser des économies grâce à la digitalisation des administrations publiques et à la suppression des « doublons ». Un rapport de la Cour des Comptes souligne également que de nombreux fonctionnaires ont un temps de travail effectif inférieur à 35 heures et bénéficient de RTT anormalement élevées, en particulier dans la fonction publique territoriale : régulariser le temps de travail de ces agents permettrait, là encore, de réduire le nombre de postes sans nuire à la qualité du service.

Ensuite, un recours accru aux contractuels pour gérer avec plus de souplesse les effectifs de la fonction publique. L’intention du gouvernement n’est pas de remplacer massivement les titulaires par des agents contractuels, mais de recruter des contractuels pour des missions spécifiques et ponctuelles qui ne relèvent pas de fonctions régaliennes. Il ne s’agit pas, comme l’affirment certains, d’une « privatisation » des services publics, puisque les contractuels sont des agents de la fonction publique, et non des salariés de droit privé : ils sont embauchés par l’Etat ou par les collectivités, et signent un contrat de droit public ; les contentieux qui les opposent à leur employeur relèvent du tribunal administratif, et non de la justice prudhommale.

Troisièmement, une « rémunération au mérite » en fonction des performances. En fait, cette proposition n’a rien de révolutionnaire : la rémunération au mérite est déjà pratiquée dans certains corps de la fonction publique sous la forme de primes conditionnées aux performances des agents. La rémunération des fonctionnaires comporte une part fixe (le traitement brut, déterminé par l’indice de chaque agent) et une part modulable constituée de primes et indemnités diverses. Il s’agit en fait de généraliser les primes à la performance dans la fonction publique. Le système d’avancement des fonctionnaires est souvent critiqué pour son caractère automatique et sa rigidité : le traitement de base est figé car il repose exclusivement sur l’indice auquel le grade de l’agent lui donne droit. La rémunération au mérite serait donc un moyen de réajuster le pouvoir d’achat des fonctionnaires tout en valorisant l’implication et les performances des agents. D’ailleurs, les fonctionnaires eux-mêmes sont plutôt favorables à ce type de rémunération : dans une enquête menée en 2012 par le cabinet Deloitte en collaboration avec l’Ifop, 74% des fonctionnaires d’Etat jugeaient leur rémunération peu attractive et 71% considéraient comme positive une rémunération plus individualisée prenant en compte les performances. La seule vraie difficulté réside dans le choix de critères objectifs pour mesurer les performances des fonctionnaires.

Les réactions très vives provoquées par les annonces de Gérald Darmanin nous rappellent à quel point la réforme de la fonction publique est un sujet sensible, voire tabou en France. Cela dit, la société française a évolué : beaucoup de Français, y compris parmi les fonctionnaires eux-mêmes, acceptent que l’on fasse évoluer la fonction publique pour l’adapter aux réalités et aux enjeux actuels. Si les annonces gouvernementales inquiètent, c’est surtout parce qu’elles s’inscrivent dans un contexte déjà morose pour la fonction publique, entre le gel du point d’indice, l’augmentation de la CSG, les restrictions budgétaires et la dégradation palpable des conditions de travail de nombreux fonctionnaires, en particulier dans la police, les prisons et les hôpitaux. Il incombe donc au gouvernement de faire en sorte que les réformes à venir soient reçues non comme des mesures idéologiques et « anti-fonctionnaires » mais comme des évolutions bénéfiques à la fois pour la collectivité et pour les fonctionnaires eux-mêmes. La tâche sera rude, et les équilibres seront difficiles à trouver.