Fallait-il ouvrir le transport ferroviaire à la concurrence?

Conformément au « quatrième paquet ferroviaire » adopté en 2016 par le Parlement européen, la SNCF va perdre son monopole sur le transport intérieur de voyageurs. Actuellement, seuls le fret et le transport international de voyageurs sont ouverts à la concurrence ; les lignes TGV, TER et Intercités seront progressivement libéralisées à partir de 2019. Les sénateurs Hervé Maurey et Louis Nègre ont déposé en septembre 2017 une proposition de loi visant à fixer les conditions et les modalités de cette libéralisation. De son côté, le ministère des Transports envisage d’élaborer son propre texte pour préparer l’ouverture du rail à la concurrence mais, à l’heure actuelle, le contenu de ce texte n’est pas encore connu : on ignore si le projet gouvernemental reprendra certaines dispositions du texte d’Hervé Maurey et Louis Nègre. Quoi qu’il en soit, la proposition de loi déposée au Sénat donne déjà un aperçu de ce que pourrait être le transport ferroviaire français du XXIe siècle.

Il est difficile de mener en France un débat serein sur la libéralisation du transport ferroviaire, entre ceux qui rêvent d’en découdre avec la SNCF et ceux qui, à l’inverse, glorifient un monopole public dont ils ne voient pas les dysfonctionnements. En outre, ce débat est parasité par l’exemple britannique, généralement brandi comme un épouvantail par ceux qui s’opposent à toute forme de libéralisation du rail en France. C’est oublier qu’au Royaume-Uni, le gouvernement conservateur a choisi, dans les années 90, de libéraliser de façon brutale le transport ferroviaire et de privatiser non seulement l’opérateur historique, mais aussi la gestion des gares et des infrastructures : ces réformes ont eu de lourdes conséquences puisqu’elles ont entraîné une désorganisation dramatique du service et une multiplication des accidents ferroviaires. Il n’a jamais été question de faire la même chose en France : le projet de Louis Nègre et Hervé Maurey propose une libéralisation très encadrée, et ne remet pas en cause le statut public de la SNCF. Ceux qui agitent l’épouvantail britannique oublient également qu’aujourd’hui, de l’autre côté de la Manche, le transport ferroviaire est beaucoup plus sûr et plus performant qu’à la fin des années 90. Tâchons donc d’aborder la question sans amalgames ni caricatures.

En tant que centriste et libéral, je suis absolument convaincu des bienfaits de la concurrence : une concurrence régulée encourage l’innovation et garantit des prix justes. Mais je n’ai jamais considéré le marché comme une religion. Dans le cas de certains services publics présentant un intérêt vital pour la collectivité, je ne pense pas que le marché soit plus efficace que le monopole public. Le transport ferroviaire de voyageurs fait partie de ces services qui devraient pouvoir échapper au processus de libéralisation mis en œuvre dans le cadre du marché unique européen. L’ouverture à la concurrence était souhaitable pour le fret, qui n’est pas un service public. Elle était souhaitable aussi pour développer le transport international de voyageurs car le réseau ferroviaire européen reste fragmenté en réseaux nationaux mal connectés entre eux. Mais je pense qu’il fallait donner un statut dérogatoire au transport intérieur de voyageurs afin de respecter les spécificités de chaque modèle national. Certains pays ont fait très tôt le choix de libéraliser le transport ferroviaire, comme la Suède ou la Grande-Bretagne dans les années 90 ; la France est restée attachée à son modèle ferroviaire fondé sur le monopole public, sur l’encadrement des tarifs et sur un statut très protecteur pour les cheminots. Les retards, les pannes et les grèves, toujours gênants pour l’usager, nous font oublier que l’herbe n’est pas forcément plus verte ailleurs : chez nos voisins, les pannes et les retards existent aussi, et la qualité du service se paie souvent au prix fort pour l’usager. Il faut également garder à l’esprit que le chemin de fer, en France, a toujours répondu à des problématiques majeures d’aménagement du territoire : désenclavement des zones rurales et montagneuses, connexion des villes de province à la capitale, développement économique des villes moyennes et des métropoles régionales. Or, de telles contraintes ne sont pas toujours compatibles avec des objectifs de rentabilité commerciale.

Je reconnais bien volontiers que la proposition de loi de Louis Nègre et Hervé Maurey est un texte équilibré : le marché sera fortement encadré ; les acquis sociaux des agents seront conservés ; les opérateurs privés seront soumis aux mêmes exigences que la SNCF en matière de sécurité, de confort, de fréquence et de ponctualité. Mais je reste réservé quant aux bienfaits attendus de cette libéralisation pour les usagers. La concurrence fera-t-elle baisser les tarifs ? Sur certaines lignes, c’est probable : sur le réseau TGV, la concurrence pourrait effectivement faire baisser les prix et augmenter l’offre low-cost. Les TER, en revanche, sont massivement subventionnés par les conseils régionaux : les tarifs sont donc déjà très bas ; s’il n’y avait pas de subventions publiques, les usagers devraient payer leur billet de TER trois ou quatre fois plus cher. L’ouverture à la concurrence va-t-elle réduire le nombre de pannes et de retards ? Etant donné que la plupart des pannes sont dues aux infrastructures, les opérateurs privés seront exposés aux mêmes aléas que l’opérateur historique. Les usagers pourront-ils voyager sur la compagnie de leur choix ? Uniquement sur les lignes TGV, car elles seront en « open access ». Les lignes TER et Intercités deviendront quant à elles des marchés publics soumis à des appels d’offre : chaque ligne sera donc attribuée à une seule compagnie pour une durée déterminée, conformément à la procédure de délégation de service public. Le problème, c’est que la plupart des lignes SNCF sont peu rentables, donc peu attractives pour les opérateurs privés. Même le réseau TGV pose de gros problèmes de rentabilité : seules les lignes Paris-Lille et Paris-Marseille sont rentables ; les autres LGV sont des gouffres financiers. Pour garantir une péréquation entre les lignes, Louis Nègre et Hervé Maurey ont dû imaginer un système de « franchises » regroupant des lignes très rentables et des lignes peu rentables.

Les partisans de la libéralisation affirment que l’ouverture à la concurrence obligera la SNCF à améliorer ses offres commerciales et à organiser plus efficacement le travail de ses agents. De telles améliorations sont en effet nécessaires, et l’opérateur historique a peut-être besoin de cet « aiguillon » de la concurrence pour devenir plus performant. Cela dit, il ne faut pas oublier que la SNCF a déjà engagé un important processus de modernisation et de restructuration pour faire face à la concurrence croissante des autres modes de transport : autocar, compagnies aériennes low-cost et covoiturage. La libéralisation du rail sera une expérience « grandeur nature » qui montrera si la concurrence est capable de rendre le chemin de fer plus compétitif et plus attractif pour les voyageurs. Je regrette que l’on n’ait pas mené une expérimentation à l’échelle régionale avant d’ouvrir à la concurrence, de façon irréversible, l’intégralité du réseau national. Le gouvernement prétend que les délais fixés par l’Europe étaient trop courts pour envisager une période d’expérimentation, mais je crois que l’Etat français n’a pas vraiment cherché à le faire quand cela était encore possible. Au lieu de défendre son modèle ferroviaire, la France a préféré accepter le principe de la libéralisation pour ne pas froisser ses partenaires européens. L’avenir dira si la France a fait le bon choix.

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Pas d’Europe sans marché européen

Sous l’Ancien Régime, les entraves à la circulation des produits sur le territoire français ne manquaient pas : les échanges intérieurs étaient freinés par d’innombrables péages (octrois, traites foraines, etc.), qui variaient considérablement d’une province à l’autre et d’une ville à l’autre. Ces douanes intérieures nuisaient au développement économique du royaume et encourageaient la contrebande. La Révolution fit heureusement disparaître ces différents péages intérieurs. Par ailleurs, il fallut plus d’un siècle pour uniformiser les règles encadrant les activités commerciales en France. Colbert avait commencé à réglementer les pratiques commerciales par le biais d’une ordonnance de 1673, mais c’est sous Napoléon, en 1807, que fut créé le Code de Commerce. Au cours du XIXème siècle, la diffusion du chemin de fer paracheva l’unification du marché intérieur.

Le processus auquel nous assistons aujourd’hui à l’échelle européenne est assez comparable : un grand marché européen est en train de voir le jour. La première étape de ce processus fut la création d’un marché commun du charbon et de l’acier, avec la CECA en 1951. En 1957, le Traité de Rome institua l’union douanière : tous les droits de douane entre les Etats-membres furent supprimés, et un tarif extérieur commun fut mis en place. L’Acte Unique (1986) puis le Traité de Maastricht (1992) jetèrent les bases d’un « marché unique » européen totalement intégré, garantissant la libre circulation des biens, des services, des travailleurs et des capitaux. L’union monétaire fut évidemment une étape décisive dans l’édification du marché européen, même si aujourd’hui seuls 19 Etats sur 28 ont adopté l’euro. Le marché unique n’est rien d’autre que la promesse d’une Europe sans frontières intérieures, où chacun sera libre d’aller vivre et travailler dans le pays de son choix, et où chaque entreprise sera libre d’investir et de s’implanter où elle le souhaite.

Aujourd’hui, le marché unique européen est encore inachevé dans certains secteurs d’activité. C’est notamment le cas du transport ferroviaire, qui reste éclaté en 28 réseaux nationaux mal connectés entre eux. Par ailleurs, la Commission européenne travaille sur l’achèvement du marché unique des livraisons de colis, car ce marché reste très défaillant dans le domaine des livraisons transnationales, et certaines régions de l’Union européenne ont encore des difficultés pour accéder à des services de livraison efficaces et compétitifs. Le marché européen de la téléphonie est, lui aussi, inachevé : chaque Etat-membre a ses propres opérateurs et ses propres réglementations, et les appels itinérants sont encore surfacturés. Alors que plusieurs centaines d’opérateurs cohabitent en Europe, la Commission souhaite encourager la formation de groupes européens transnationaux capables de proposer leurs services sur des bases réglementaires identiques dans tous les pays de l’Union européenne, et de concurrencer les grands groupes américains et asiatiques à l’échelle mondiale.

On ne peut pas construire l’Europe sans construire un marché européen. Depuis 60 ans, l’intégration économique est le moteur de la construction européenne, et c’est précisément l’ouverture des frontières qui a permis aux Européens de voir leur niveau de vie augmenter considérablement dans la seconde moitié du XXème siècle. On ne peut pas revenir en arrière. Les économies européennes sont beaucoup trop interdépendantes pour que l’on déconstruise le marché européen. Le retour au protectionnisme, que demandent les populistes de droite comme de gauche, ferait imploser l’Union européenne et nous plongerait dans la récession, car les Etats-membres de l’UE réalisent l’essentiel de leurs échanges commerciaux entre eux. L’approfondissement du marché unique dans des secteurs tels que les télécommunications, le commerce électronique ou les énergies vertes peut ouvrir de nouvelles perspectives de croissance et générer des millions d’emplois en Europe. La construction de l’Europe passera inévitablement par l’unification du marché européen.

Certains dénoncent une Europe « ultralibérale » soumise au « dogme de la concurrence libre et non faussée ». Mais la concurrence n’est pas un dogme, et le marché européen n’est pas une religion. La libre concurrence est le principe qui, dans n’importe quelle économie de marché, interdit aux entreprises d’abuser de leur position dominante pour maintenir des prix artificiellement élevés ou pour empêcher l’émergence de nouveaux concurrents. Si la « concurrence libre et non faussée » a été inscrite dans les traités européens, c’est pour protéger les consommateurs, et pour garantir à toutes les entreprises européennes la possibilité de développer librement leur activité au-delà des frontières de leur pays d’origine. Contrairement à ce que répètent les adversaires de l’Europe, le marché européen n’est pas soumis à une concurrence « sauvage ». Au contraire, il est très réglementé, et les consommateurs y sont protégés par de nombreuses normes sanitaires et environnementales : on reproche d’ailleurs souvent à la Commission européenne de produire « trop » de réglementations. Il faut également rappeler que la libre concurrence n’est pas le seul principe régissant l’économie européenne : plusieurs secteurs d’activité sont largement subventionnés par l’Union et par les Etats-membres, comme l’agriculture et l’audiovisuel. Par ailleurs, l’économie sociale et solidaire est aujourd’hui l’un des piliers de l’économie européenne, puisqu’elle représente 10% du PIB de l’Union et 11 millions d’emplois.

Ce qui pose problème, ce n’est pas la concurrence en tant que telle, mais plutôt l’hétérogénéité des Etats européens sur le plan social et sur le plan fiscal. Depuis 2004, pas moins de treize nouveaux Etats sont entrés dans l’Union européenne : la plupart de ces Etats sont des pays d’Europe centrale et orientale où le droit du travail est extrêmement laxiste, et où les salaires et les niveaux d’imposition sont beaucoup plus bas qu’en Europe de l’Ouest. L’entrée de ces pays dans le marché européen a donc déstabilisé les économies les moins compétitives de l’Union. L’erreur des gouvernements d’Europe de l’Ouest a été de penser qu’il fallait d’abord élargir l’Union pour ensuite harmoniser les normes sociales et fiscales. En réalité, il aurait d’abord fallu engager un processus de convergence fiscale et sociale dans les années 90 avant d’envisager de nouveaux élargissements. Mais les tergiversations des gouvernements et les égoïsmes nationaux ont empêché toute harmonisation fiscale et sociale, et nous avons finalement approuvé des élargissements auxquels nous n’étions pas vraiment préparés. Il est évident que, même avec le Traité de Lisbonne, on pourra difficilement harmoniser à 28 ce que l’on n’a pas su harmoniser à 15. L’Europe sociale et fiscale attendra…

Contrairement à la France, dont l’unité politique s’est réalisée avant l’unité économique, l’Europe s’est d’abord construite économiquement, par le biais du libre-échange. Le marché unique européen est indispensable, mais il ne saurait se suffire à lui-même. Il doit être prolongé par l’union bancaire et fiscale, l’élaboration d’un droit du travail européen, la mise en place d’une véritable gouvernance économique européenne, et la création d’un Trésor public européen disposant de ses propres ressources et capable de financer des politiques de soutien à la croissance. Bref, l’intégration économique rend de plus en plus nécessaire une fédéralisation de l’Europe. Le projet européen est aujourd’hui à la croisée des chemins. Trois scénarios sont possibles : le statu quo (qui est impensable compte tenu des dysfonctionnements dramatiques de l’Union européenne), la déconstruction de l’Union par le rétablissement des frontières intérieures (ce qui serait une considérable régression pour toutes les économies européennes), ou la fédéralisation.