Le « big bang » de la fonction publique n’aura pas lieu

Olivier Dussopt et Gérald Darmanin.

Début 2018, le gouvernement d’Edouard Philippe annonçait un « big bang » de la fonction publique : assouplissement du statut, rémunération au mérite, réduction massive de la dépense publique et du nombre de fonctionnaires, bref, des changements de grande envergure. Un an plus tard, en février 2019, Gérald Darmanin et Olivier Dussopt ont présenté leur « loi de transformation de la fonction publique ». Ce projet de loi va plutôt dans le bon sens car il donne aux administrations publiques la souplesse dont elles ont besoin pour mieux répondre aux attentes de la population et pour gérer leurs effectifs de façon plus rationnelle. Mais le projet porté par le gouvernement n’a rien de révolutionnaire : il s’inscrit dans un long processus de transformation de l’action publique amorcé dès le début des années 2000 avec la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances). Les innovations introduites par le projet de loi sont plutôt limitées, car elles ne remettent pas en cause les grands principes sur lesquels se fonde la fonction publique française. On peut s’en réjouir ou le déplorer, mais le « big bang » annoncé n’aura pas lieu.

Il convient d’abord de rappeler que le statut général des fonctionnaires n’est pas supprimé. Le projet de loi élargit le recours aux contractuels mais ne prévoit pas de généraliser les recrutements par contrat. Dans la fonction publique, les recrutements par voie de contrat se font toujours à titre dérogatoire et n’ont pas vocation à remplacer les recrutements par concours. La réforme vise en fait à faciliter le recrutement de contractuels pour faire face à certains besoins spécifiques : remplacements, temps partiels, missions temporaires, postes nécessitant des compétences particulières peu disponibles chez les agents titulaires. Un nouveau type de CDD, baptisé « contrat de projet », permettra aux administrations publiques de recruter un agent pour une mission particulière limitée dans le temps.

La rémunération au mérite aurait dû être l’un des grands axes de la réforme ; or, sous la pression des syndicats, les dispositions du projet de loi en matière de rémunération sont restées très modestes. La notation des agents est remplacée par un système d’évaluation plus individualisé, avec des entretiens professionnels comparables à ceux qui sont pratiqués dans le secteur privé. Mais les entretiens professionnels ne sont pas une nouveauté dans la fonction publique, loin de là ! Ils ont été expérimentés dans certaines administrations dès 2002 et ont été généralisés dans la fonction publique d’Etat par la loi du 3 août 2009. Ils ont aussi été introduits dans la fonction publique hospitalière en 2010, puis dans la fonction publique territoriale en 2015. Aujourd’hui, dans la plupart des administrations publiques, les notations administratives ont déjà été remplacées par des entretiens annuels : le projet de loi ne fait qu’entériner cette évolution, en supprimant dans le Code de la Fonction Publique toute référence à la notation des agents. La réforme ne remet toutefois pas en cause le statut dérogatoire de certaines catégories de fonctionnaires qui ont conservé leur système de notation, à l’instar des enseignants. En résumé : le projet de loi supprime les notations là où elles n’existent plus, et les maintient là où elles existent encore.

Le projet de loi comporte aussi de nombreuses mesures visant à faciliter la mobilité professionnelle des agents : là encore, pas de révolution, mais des évolutions non négligeables. Ainsi, les agents dont l’emploi est supprimé suite à la restructuration d’un service bénéficieront d’un nouveau dispositif d’accompagnement individuel destiné à faciliter leur reclassement. La réforme permettra aussi de mieux accompagner les agents qui souhaiteraient sortir de la fonction publique : le projet de loi crée une procédure de départ volontaire donnant droit à une « indemnité de départ volontaire » et à l’assurance-chômage.  Dans la fonction publique d’Etat, les agents qui souhaitent se reconvertir dans le secteur privé pourront bénéficier d’une mise à disposition auprès d’une entreprise privée pour une durée d’un an, sans perdre le statut de fonctionnaire. Par ailleurs, un mécanisme de rupture conventionnelle est introduit pour les agents contractuels. Toutes ces mesures en faveur de la mobilité professionnelle des agents publics sont de bon aloi : désormais, l’Etat assumera pleinement ses responsabilités d’employeur et accompagnera de façon constructive les agents qui veulent sortir de la fonction publique.

Le domaine dans lequel le projet de loi introduit le plus de changements est sans doute celui du dialogue social. Le texte vise à simplifier le dialogue social au sein de la fonction publique en réduisant le nombre d’instances représentatives : il existe actuellement 22.000 instances de dialogue différentes dans l’ensemble de la fonction publique, ce qui rend les procédures particulièrement complexes et chronophages. La réforme prévoit notamment de fusionner les comités techniques (CT) et les comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHSCT) au sein d’une nouvelle instance unique appelée « Comité social d’établissement ». Ce processus de simplification reste cependant inabouti puisque nous garderons un système très lourd et fortement cloisonné : la fonction publique d’Etat compte à elle seule près de 500 corps ou statuts différents, ce qui rend difficile une vraie gestion des ressources humaines. En outre, la simplification des procédures risque de se faire au détriment du dialogue social : l’article 9 du projet de loi supprime la consultation préalable des CAP (commissions administratives paritaires) sur les décisions individuelles relatives aux promotions et aux mutations des agents. Or, les CAP ont un rôle important puisqu’elles permettent aux syndicats de vérifier la régularité des procédures et de garantir l’égalité de traitement entre fonctionnaires. Supprimer la consultation préalable des CAP risque d’entraîner une multiplication des erreurs administratives et des recours, ce qui semble difficilement compatible avec les objectifs de simplification affichés par l’exécutif.

En définitive, on pourrait dire que la réforme de la fonction publique met un peu d’huile dans les rouages de la machine administrative sans en modifier radicalement le fonctionnement. Bien que largement perfectible sur certains points, le projet de loi est donc plutôt équilibré. Ce n’est ni un « big bang », comme l’avait annoncé de façon un peu prétentieuse Edouard Philippe en 2018, ni une « destruction de la fonction publique », comme voudraient le faire croire certaines organisations syndicales.

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