Réforme de l’assurance-chômage: une réforme comptable avant tout

Le gouvernement vient d’annoncer pour l’été 2019 une nouvelle réforme de l’assurance-chômage : celle-ci portera principalement sur les règles d’indemnisation des chômeurs. Le premier objectif est de redresser financièrement l’UNEDIC, qui affiche aujourd’hui une dette de 40 milliards d’euros et un déficit annuel de l’ordre de 4 milliards d’euros : le gouvernement espère réaliser des économies en durcissant les conditions d’accès à l’assurance-chômage et en réduisant le montant des indemnités. Le deuxième objectif est de réduire le nombre de chômeurs par des mesures incitatives.

Cette réforme repose en fait sur un postulat très simple : un système d’indemnisation « trop généreux » favorise le maintien d’un niveau de chômage élevé. Donc en réduisant les droits des chômeurs, on les inciterait plus efficacement à retourner vers l’emploi : la même logique avait inspiré la fameuse « loi Hartz IV » en Allemagne sous le second mandat du chancelier Schröder. Le problème, c’est qu’il n’existe pas de consensus entre experts sur l’efficacité de tels dispositifs : certains économistes, plutôt libéraux, considèrent que le durcissement du régime d’indemnisation des chômeurs a des effets positifs sur l’emploi, mais d’autres économistes pensent qu’une telle politique n’a aucun impact sur l’emploi et qu’elle entraîne seulement une précarisation accrue des chômeurs.

La réforme présentée par le gouvernement prévoit d’abord un durcissement des conditions d’accès aux indemnités chômage : pour accéder à l’assurance chômage, il faudra désormais avoir travaillé six mois sur les vingt-quatre derniers mois, au lieu de quatre mois sur vingt-huit. Cette mesure va donc mécaniquement exclure de l’assurance-chômage un certain nombre de chômeurs qui ont connu de longues périodes d’inactivité : l’enjeu, ici, est clairement de réaliser des économies au détriment des chômeurs les plus précaires.

La future réforme doit aussi modifier les règles de calcul des indemnités chômage. Auparavant, le montant de l’indemnité était calculé sur la base du salaire journalier perçu pendant la dernière période d’emploi ; ce montant sera désormais calculé sur la base du salaire mensuel moyen perçu lors du dernier mois d’activité. Cette modification aura de lourds impacts pour les travailleurs qui alternent contrats courts et périodes de chômage puisqu’ils verront leur indemnité baisser de façon significative. Par cette mesure, le gouvernement espère mettre un terme à certaines situations aberrantes dans lesquelles des chômeurs touchent une indemnité supérieure au montant de leur dernier salaire. D’après les statistiques publiées par Pôle Emploi, environ 20% des allocataires de l’assurance-chômage seraient dans cette situation. Mais il semble injuste de pénaliser l’ensemble des chômeurs pour mettre un terme à une situation qui, dans les faits, ne concerne qu’un chômeur sur cinq.

La réforme prévoit également d’instaurer une dégressivité des indemnités chômage pour les hauts revenus : les demandeurs d’emploi qui avaient un salaire supérieur à 4.500 euros brut par mois verront leur indemnisation réduite de 30% à partir du septième mois ; la réforme fixe toutefois un plancher d’indemnisation de 2.261 euros net pour éviter une perte de revenus trop importante. Comme il fallait s’y attendre, cette mesure suscite la colère des cadres car ces derniers ont le sentiment de servir de variable d’ajustement. Peut-on leur donner tort ? De toute évidence, il s’agit d’une mesure purement budgétaire visant à faire des économies en rognant les indemnités chômage des cadres : d’un point de vue empirique, les économistes s’accordent sur le fait que la dégressivité des allocations chômage n’a pas d’effet tangible sur le retour à l’emploi.

Dernière mesure-clé de la nouvelle réforme : un système de « bonus-malus » destiné à pénaliser les entreprises qui recourent de façon abusive aux contrats courts. Ce système, très contesté par le patronat, devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2020 dans sept secteurs d’activité incluant notamment l’agroalimentaire, l’hôtellerie-restauration et la plasturgie. A vrai dire, parmi toutes les dispositions annoncées, cette mesure est la seule qui soit socialement juste et potentiellement efficiente : hélas, sous la pression des syndicats patronaux, le « bonus-malus » a été limité à quelques secteurs d’activité. Mais si l’objectif est de responsabiliser les entreprises, pourquoi ne pas avoir généralisé le dispositif ?

En définitive, la nouvelle réforme de l’assurance-chômage comporte bien plus de régressions que d’avancées pour les chômeurs. La plupart des mesures annoncées ont surtout un objectif budgétaire : elles permettront, certes, de faire des économies, mais les économies réalisées seront essentiellement supportées par les chômeurs, et très peu par les employeurs. En outre, les effets de cette réforme sur l’emploi sont très incertains : en tout état de cause, seule une reprise durable de la croissance peut amener une réduction significative du taux de chômage. Les mesures incitatives restent de simples mesures d’accompagnement, qui agissent de façon marginale sur le marché du travail.

Vers une fusion de LREM et du MoDem?

F. Bayrou et E. Macron en 2017.

Le parti de François Bayrou et le parti macroniste ont fait alliance aux législatives de 2017 ainsi qu’aux européennes de 2019 ; des alliances se profilent aussi pour les municipales de 2020. Des rumeurs évoquent déjà une possible fusion des deux partis au sein d’un grand mouvement central et pro-européen. Un tel scénario semble pourtant peu réaliste à moyen terme.

Tout d’abord, François Bayrou n’y est pas favorable. Au nom du pluralisme, le président du MoDem s’est toujours opposé aux projets visant à constituer un grand parti hégémonique : en 2002, Bayrou avait refusé d’intégrer l’UMP en déclarant : « si l’on pense tous la même chose, alors on ne pense plus rien ». C’est d’ailleurs pour préserver son indépendance qu’il a créé le Mouvement Démocrate en 2007, sur les ruines de l’UDF. On imagine mal Bayrou renoncer à son indépendance et saborder le parti qu’il a lui-même fondé au prix de tant de sacrifices.

De leur côté, les macronistes ne souhaitent pas diluer leur jeune parti dans une nouvelle entité à l’avenir incertain. Ce que voudraient certains macronistes, c’est une absorption du MoDem par La République En Marche : en effet, le MoDem est un allié parfois gênant pour le parti majoritaire. En 2017, la querelle des investitures aux législatives a entraîné des tensions entre Bayrou et les cadres macronistes. Depuis 2017, Bayrou a tenu à plusieurs reprises des propos critiques à l’endroit d’Emmanuel Macron. En outre, le parti de Bayrou fait actuellement l’objet d’une enquête pour des soupçons de détournement de fonds publics au Parlement européen, ce qui pourrait avoir des retombées négatives sur l’image du parti présidentiel.

Dans l’absolu, une fusion du MoDem et de LREM serait-elle souhaitable ? Cela fait maintenant plusieurs années que le Centriloque cherche à théoriser la recomposition du champ politique français et l’émergence d’un « axe central » regroupant toutes les forces réformistes modérées, libérales et pro-européennes venues du centre, du centre-gauche et du centre-droit. La victoire d’Emmanuel Macron a, de toute évidence, marqué une étape décisive dans cette recomposition politique. L’effondrement du PS et la fracturation de LR confirment également cette dynamique. L’axe central existe : les macronistes, les centristes du MoDem et de l’UDI, les radicaux et le mouvement Agir incarnent cet axe central, et nul ne peut nier que ces différentes familles politiques sont d’accord sur l’essentiel. D’un point de vue strictement idéologique, une alliance durable entre les différentes composantes de l’axe central serait donc tout à fait cohérente.

Mais ces différents partis ont des histoires et des cultures politiques différentes : plutôt qu’une fusion, ne faut-il pas plutôt envisager, à terme, une sorte de fédération de partis sur le modèle de l’ancienne UDF, qui réunirait différentes formations politiques tout en laissant à chaque parti-membre la possibilité de conserver ses structures et son identité ? Mais pour que cela soit possible, encore faut-il que les macronistes se montrent un peu plus humbles et acceptent de renoncer à la culture du parti unique pour privilégier une culture de la coalition et du compromis.

Un référendum sur la privatisation d’ADP: pourquoi pas?

En tant que centriste et libéral, je ne suis pas opposé par principe aux privatisations lorsque la gestion publique apparaît comme défaillante et lorsqu’il n’existe aucun impératif de service public justifiant le maintien d’une entreprise dans le giron de l’Etat. Or, dans le cas d’ADP, la gestion publique semble avoir fait la preuve de son efficacité : cette société a vu son chiffre d’affaires exploser durant la dernière décennie et rapporte à l’Etat entre 100 et 200 millions d’euros de dividendes par an. En outre, même si la gestion des aéroports parisiens n’a pas le caractère d’un monopole public (ADP est une société aéroportuaire régionale en concurrence avec d’autres aéroports internationaux), on peut difficilement nier que les aéroports de Roissy Charles-de-Gaulle et Orly soient des infrastructures hautement stratégiques pour l’Etat et qu’ils contribuent dans une large mesure à l’aménagement du territoire. Ce n’est pas un hasard si, partout dans le monde, l’immense majorité des aéroports internationaux sont des biens publics, y compris dans des pays réputés très libéraux comme les Etats-Unis.

La privatisation d’ADP semble obéir à des objectifs purement comptables : la cession du capital d’ADP vise en effet à désendetter l’Etat et à financer un grand fonds pour l’innovation. Entendons-nous bien : ces objectifs sont en eux-mêmes parfaitement louables. Il faut réduire la dette publique (qui représente aujourd’hui l’équivalent d’une année de PIB et dont les intérêts absorbent près de 10% du budget de l’Etat) ; il faut aussi que l’Etat soutienne massivement l’innovation, car là se joue la survie de la puissance française dans la jungle de la mondialisation. Mais une privatisation ne doit pas être une simple opération comptable : on ne privatise pas une infrastructure aussi stratégique et aussi rentable qu’ADP uniquement pour dégager des liquidités. L’histoire nous enseigne d’ailleurs que les privatisations menées dans le but de renflouer les caisses de l’Etat n’ont pas été une bonne affaire pour la puissance publique ni pour les Français, comme l’a montré l’exemple des sociétés d’autoroute.

Plus que la privatisation d’ADP en elle-même, ce qui choque, ce sont les conditions dans lesquelles cette privatisation a été décidée. Cette mesure n’était pas inscrite dans le programme d’Emmanuel Macron à la présidentielle, ni dans le programme de LREM aux législatives. Introduite dans la loi PACTE, cette privatisation fut votée dans des conditions ahurissantes, le 16 mars 2019 à 6 heures du matin, par seulement 27 députés. Le début public a donc été confisqué.

Par conséquent, le Centriloque soutient la proposition de loi déposée par les parlementaires de l’opposition et visant à reconnaître la gestion des aéroports parisiens comme un « service public national » non privatisable. Le Centriloque soutient également la demande de référendum déposée par les parlementaires de l’opposition. Il est souhaitable que ce référendum d’initiative partagée ait lieu : cette procédure permettra un vrai débat national sur la privatisation d’ADP et, plus globalement, sur le rôle de l’Etat dans l’économie française ; elle donnera aux Français la possibilité de se prononcer sur une question touchant au patrimoine économique de la nation ; ce référendum créera aussi un précédent car, si la procédure aboutit, on peut espérer qu’à l’avenir aucun gouvernement ne s’avisera de privatiser à la va-vite une entreprise publique ayant un caractère hautement stratégique.

Ci-après : le lien vers la plateforme qui permet de soutenir le projet de référendum d’initiative partagée (il faut plus de 4,5 millions de soutiens pour que la procédure aille jusqu’à son terme).

https://www.referendum.interieur.gouv.fr/soutien/etape-1?fbclid=IwAR3j1rdK7nMfZEEy_1w7Mb-Q2laTGDZysdwBWr5LGQTTKWL6T7nRer_rSDw

 

Le « big bang » de la fonction publique n’aura pas lieu

Olivier Dussopt et Gérald Darmanin.

Début 2018, le gouvernement d’Edouard Philippe annonçait un « big bang » de la fonction publique : assouplissement du statut, rémunération au mérite, réduction massive de la dépense publique et du nombre de fonctionnaires, bref, des changements de grande envergure. Un an plus tard, en février 2019, Gérald Darmanin et Olivier Dussopt ont présenté leur « loi de transformation de la fonction publique ». Ce projet de loi va plutôt dans le bon sens car il donne aux administrations publiques la souplesse dont elles ont besoin pour mieux répondre aux attentes de la population et pour gérer leurs effectifs de façon plus rationnelle. Mais le projet porté par le gouvernement n’a rien de révolutionnaire : il s’inscrit dans un long processus de transformation de l’action publique amorcé dès le début des années 2000 avec la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances). Les innovations introduites par le projet de loi sont plutôt limitées, car elles ne remettent pas en cause les grands principes sur lesquels se fonde la fonction publique française. On peut s’en réjouir ou le déplorer, mais le « big bang » annoncé n’aura pas lieu.

Il convient d’abord de rappeler que le statut général des fonctionnaires n’est pas supprimé. Le projet de loi élargit le recours aux contractuels mais ne prévoit pas de généraliser les recrutements par contrat. Dans la fonction publique, les recrutements par voie de contrat se font toujours à titre dérogatoire et n’ont pas vocation à remplacer les recrutements par concours. La réforme vise en fait à faciliter le recrutement de contractuels pour faire face à certains besoins spécifiques : remplacements, temps partiels, missions temporaires, postes nécessitant des compétences particulières peu disponibles chez les agents titulaires. Un nouveau type de CDD, baptisé « contrat de projet », permettra aux administrations publiques de recruter un agent pour une mission particulière limitée dans le temps.

La rémunération au mérite aurait dû être l’un des grands axes de la réforme ; or, sous la pression des syndicats, les dispositions du projet de loi en matière de rémunération sont restées très modestes. La notation des agents est remplacée par un système d’évaluation plus individualisé, avec des entretiens professionnels comparables à ceux qui sont pratiqués dans le secteur privé. Mais les entretiens professionnels ne sont pas une nouveauté dans la fonction publique, loin de là ! Ils ont été expérimentés dans certaines administrations dès 2002 et ont été généralisés dans la fonction publique d’Etat par la loi du 3 août 2009. Ils ont aussi été introduits dans la fonction publique hospitalière en 2010, puis dans la fonction publique territoriale en 2015. Aujourd’hui, dans la plupart des administrations publiques, les notations administratives ont déjà été remplacées par des entretiens annuels : le projet de loi ne fait qu’entériner cette évolution, en supprimant dans le Code de la Fonction Publique toute référence à la notation des agents. La réforme ne remet toutefois pas en cause le statut dérogatoire de certaines catégories de fonctionnaires qui ont conservé leur système de notation, à l’instar des enseignants. En résumé : le projet de loi supprime les notations là où elles n’existent plus, et les maintient là où elles existent encore.

Le projet de loi comporte aussi de nombreuses mesures visant à faciliter la mobilité professionnelle des agents : là encore, pas de révolution, mais des évolutions non négligeables. Ainsi, les agents dont l’emploi est supprimé suite à la restructuration d’un service bénéficieront d’un nouveau dispositif d’accompagnement individuel destiné à faciliter leur reclassement. La réforme permettra aussi de mieux accompagner les agents qui souhaiteraient sortir de la fonction publique : le projet de loi crée une procédure de départ volontaire donnant droit à une « indemnité de départ volontaire » et à l’assurance-chômage.  Dans la fonction publique d’Etat, les agents qui souhaitent se reconvertir dans le secteur privé pourront bénéficier d’une mise à disposition auprès d’une entreprise privée pour une durée d’un an, sans perdre le statut de fonctionnaire. Par ailleurs, un mécanisme de rupture conventionnelle est introduit pour les agents contractuels. Toutes ces mesures en faveur de la mobilité professionnelle des agents publics sont de bon aloi : désormais, l’Etat assumera pleinement ses responsabilités d’employeur et accompagnera de façon constructive les agents qui veulent sortir de la fonction publique.

Le domaine dans lequel le projet de loi introduit le plus de changements est sans doute celui du dialogue social. Le texte vise à simplifier le dialogue social au sein de la fonction publique en réduisant le nombre d’instances représentatives : il existe actuellement 22.000 instances de dialogue différentes dans l’ensemble de la fonction publique, ce qui rend les procédures particulièrement complexes et chronophages. La réforme prévoit notamment de fusionner les comités techniques (CT) et les comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHSCT) au sein d’une nouvelle instance unique appelée « Comité social d’établissement ». Ce processus de simplification reste cependant inabouti puisque nous garderons un système très lourd et fortement cloisonné : la fonction publique d’Etat compte à elle seule près de 500 corps ou statuts différents, ce qui rend difficile une vraie gestion des ressources humaines. En outre, la simplification des procédures risque de se faire au détriment du dialogue social : l’article 9 du projet de loi supprime la consultation préalable des CAP (commissions administratives paritaires) sur les décisions individuelles relatives aux promotions et aux mutations des agents. Or, les CAP ont un rôle important puisqu’elles permettent aux syndicats de vérifier la régularité des procédures et de garantir l’égalité de traitement entre fonctionnaires. Supprimer la consultation préalable des CAP risque d’entraîner une multiplication des erreurs administratives et des recours, ce qui semble difficilement compatible avec les objectifs de simplification affichés par l’exécutif.

En définitive, on pourrait dire que la réforme de la fonction publique met un peu d’huile dans les rouages de la machine administrative sans en modifier radicalement le fonctionnement. Bien que largement perfectible sur certains points, le projet de loi est donc plutôt équilibré. Ce n’est ni un « big bang », comme l’avait annoncé de façon un peu prétentieuse Edouard Philippe en 2018, ni une « destruction de la fonction publique », comme voudraient le faire croire certaines organisations syndicales.