Réformer la fonction publique

O. Dussopt et G. Darmanin.

La transformation de la fonction publique est l’un des chantiers majeurs du quinquennat d’Emmanuel Macron, mais c’est aussi une réforme à haut risque. Toucher à la fonction publique, c’est s’attaquer à de puissants corporatismes vigoureusement défendus par les organisations syndicales : l’opposition massive des syndicats de fonctionnaires au projet de loi présenté par Gérald Darmanin et Olivier Dussopt montre à quel point il est périlleux de réformer l’administration française. Un gouvernement peut difficilement se lancer dans un tel projet sans être immédiatement soupçonné de vouloir « casser les services publics » ou « détruire le statut des fonctionnaires ».

La France doit réformer son administration pour la rendre à la fois plus efficace et moins coûteuse. L’enjeu est d’abord budgétaire : Emmanuel Macron souhaite supprimer 120.000 postes de fonctionnaires d’ici la fin du quinquennat. La France est le pays qui a le plus haut niveau de dépense publique de l’OCDE, et les dépenses de fonctionnement représentent à elles seules 1/3 de la dépense publique totale. Durant les 30 dernières années, les effectifs de la fonction publique ont explosé en France : depuis 1981, le nombre de fonctionnaires a augmenté de 40% alors que, sur la même période, la population française n’a augmenté que de 20%. Or, on ne peut pas dire que la France était sous-administrée en 1981. Cette inflation s’explique en partie par les lois de décentralisation, qui ont entraîné une multiplication des « doublons ». Plusieurs rapports du Parlement et de la Cour des Comptes ont aussi montré que, dans la fonction publique territoriale et dans certains services ministériels, de nombreux agents publics travaillaient moins de 35 heures par semaine car ils bénéficiaient de régimes dérogatoires. Par conséquent, il existe des marges de manœuvre pour réduire le nombre de fonctionnaires sans dégrader la qualité du service public.

La réforme de la fonction publique apportera aux administrations publiques de nouveaux leviers pour ajuster leur masse salariale. Le projet de loi prévoit d’harmoniser le temps de travail des agents des trois fonctions publiques en supprimant les régimes dérogatoires. Le texte comporte aussi de nombreuses mesures visant à faciliter la mobilité professionnelle des agents : ainsi, les agents dont l’emploi est supprimé suite à la restructuration d’un service bénéficieront d’un nouveau dispositif d’accompagnement individuel destiné à faciliter leur reclassement et comprenant un « congé de transition professionnelle ». La réforme permettra aussi de mieux accompagner les agents qui souhaiteraient sortir de la fonction publique : le projet de loi crée une procédure de départ volontaire donnant droit à une « indemnité de départ volontaire » et à l’assurance-chômage.  Dans la fonction publique d’Etat, les agents qui souhaitent se reconvertir dans le secteur privé pourront bénéficier d’une mise à disposition auprès d’une entreprise privée pour une durée maximale d’un an, sans perdre le statut de fonctionnaire. Par ailleurs, un mécanisme de rupture conventionnelle est introduit pour les agents contractuels. Toutes ces mesures en faveur de la mobilité professionnelle des agents publics vont dans le bon sens : désormais, l’Etat assumera pleinement ses responsabilités d’employeur et accompagnera de façon constructive les agents qui veulent sortir de la fonction publique.

Mais l’enjeu de la réforme n’est pas uniquement budgétaire : il faut aussi donner aux administrations publiques la souplesse dont elles ont besoin pour s’adapter aux évolutions de la société française et pour mieux répondre aux attentes des usagers. Certaines administrations publiques ont du mal à recruter les profils et les compétences qu’elles recherchent : c’est pourquoi le projet de loi prévoit d’élargir le recours aux contractuels. Auparavant, les administrations publiques ne pouvaient recruter par voie de contrat que sur certains emplois de catégorie A ; elles pourront désormais le faire sur tout type d’emploi, notamment pour des remplacements, des postes non pourvus ou des fonctions nécessitant des compétences particulières qui sont difficiles à trouver chez les titulaires. La réforme permet également aux administrations de recruter des personnels de direction par contrat dans le but d’ouvrir la fonction publique à des talents venus du secteur privé. Le projet de loi crée aussi un nouveau type de contrat, les « contrats de mission », d’une durée minimale d’un an et d’une durée maximale de six ans. Ouverts aussi bien aux contractuels qu’aux fonctionnaires, ces contrats à durée déterminée ont été spécialement conçus pour des projets qui s’inscrivent dans un temps limité et qui ne correspondent pas aux missions habituelles des agents. Ainsi, pour installer un nouveau système informatique ou pour superviser la construction d’une piscine municipale, les administrations publiques auront la possibilité de recruter en CDD une personne ayant les compétences requises. Un fonctionnaire pourra d’ailleurs signer un « contrat de mission » sans perdre son statut : une fois la mission terminée, il retrouvera le poste dont il est titulaire.

Le recrutement d’agents contractuels n’a rien de révolutionnaire : en effet, la fonction publique compte déjà 20% de contractuels. L’objectif de la réforme n’est pas de contractualiser l’ensemble de la fonction publique mais de faciliter le recours aux contractuels pour faire face à certains besoins spécifiques : le statut de fonctionnaire n’est pas supprimé et les concours resteront la voie d’entrée normale dans la fonction publique. Par ailleurs, le projet de loi crée de nouvelles protections pour les agents contractuels. Jusqu’à présent, les contractuels de la fonction publique d’Etat et de la fonction publique hospitalière ne bénéficiaient d’aucune garantie légale quant aux conditions fixant leur rémunération : les critères permettant de fixer la rémunération des contractuels seront inscrits dans la loi et alignés sur ceux des fonctionnaires, notamment pour ce qui concerne les dispositifs indemnitaires et les primes de résultat.

La réforme vise aussi à développer la rémunération au mérite dans la fonction publique. Le système d’avancement des fonctionnaires est souvent critiqué pour son caractère automatique et sa rigidité : en effet, le traitement de base repose exclusivement sur l’indice auquel le grade de l’agent lui donne droit. La rémunération au mérite est donc un moyen de mieux valoriser l’implication et les performances des agents. D’ailleurs, les fonctionnaires eux-mêmes critiquent la rigidité de leur système de rémunération : en 2012, d’après une enquête menée par l’Ifop, 74% des fonctionnaires d’Etat jugeaient leur rémunération peu attractive et 71% se disaient favorables à une rémunération plus individualisée prenant en compte les performances de chacun. Les syndicats de la fonction publique, attachés à la défense du statut, refusent par principe l’idée d’une rémunération individualisée. Mais les mentalités ont changé : les agents publics demandent une meilleure reconnaissance de leur mérite personnel et semblent moins attachés qu’auparavant à la défense d’un statut collectif.

La plupart des mesures inscrites dans le projet de réforme de la fonction publique vont dans le bon sens. Cette réforme pose toutefois deux problèmes majeurs à mon sens : un problème de fond et un problème de calendrier. Tout d’abord, le projet de loi soulève un questionnement légitime sur la place des syndicats et sur l’avenir du dialogue social dans la fonction publique. En effet, l’article 9 du projet de loi réduit fortement les compétences des commissions administratives paritaires (CAP). Cet article très contesté supprime la consultation préalable des CAP sur les décisions individuelles relatives aux promotions et aux mutations des agents : les CAP n’interviendront que lors des recours mais ne seront plus consultées en amont. Or, les CAP ont un rôle important puisqu’elles permettent aux syndicats de vérifier la régularité des procédures et l’égalité de traitement entre les agents. Le gouvernement justifie cette mesure en arguant du fait que les demandes de mutation et de promotion seront traitées plus rapidement. Mais cette remise en cause du rôle des syndicats semble difficilement compatible avec la volonté, pourtant affichée par le gouvernement, de renforcer le dialogue social au sein de la fonction publique.

Le calendrier pose aussi problème : est-il pertinent de lancer une telle réforme dans le contexte social actuel, marqué par la crise des gilets jaunes et par une multiplication des mouvements sociaux dans la fonction publique ? Il faut bien admettre que, jusqu’à présent, le gouvernement n’a pas ménagé les fonctionnaires. Le gel du point d’indice et le rétablissement du jour de carence ont suscité la colère des syndicats de la fonction publique. Les syndicats enseignants sont vent debout contre la loi Blanquer et contre la réforme du lycée. Sans oublier la colère des magistrats, des infirmières et des surveillants pénitentiaires… Tel un bulldozer que rien n’arrête, l’exécutif enchaîne les réformes à une allure vertigineuse et donne parfois l’impression d’être indifférent à la colère et aux inquiétudes exprimées par les Français. Je crois qu’un gouvernement ne peut pas réformer efficacement et sereinement le pays s’il n’a pas la confiance des citoyens. Or, les conditions ne sont plus réunies aujourd’hui pour mener à bien les grandes réformes structurelles qui vont être déterminantes pour l’avenir du pays.

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