Les fonctionnaires ont-ils un devoir de réserve?

Le Conseil d’Etat.

Le devoir de réserve des fonctionnaires a fait irruption dans le débat public en décembre 2018 lorsque Sophie Carrouge, professeure dans un lycée de Dijon, a été convoquée au rectorat pour avoir publié sur Internet une tribune dans laquelle elle dénonçait avec virulence la politique d’Emmanuel Macron. Cette convocation a suscité une vive émotion dans la communauté enseignante : sur les réseaux sociaux, de nombreux professeurs ont exprimé leur soutien à Sophie Carrouge. Les syndicats enseignants se sont empressés de dénoncer une atteinte à la liberté d’expression, tandis qu’un article du journal L’Humanité comparait le rectorat de Dijon à « Big Brother ». Cet incident est survenu dans un contexte sensible car, au même moment, Jean-Michel Blanquer dévoilait son projet de loi pour une « école de la confiance » dont l’article 1 rappelle le devoir d’exemplarité des enseignants : certains ont cru voir dans cet article une volonté de bâillonner les professeurs en les empêchant de critiquer leur ministère de tutelle.

Le devoir de réserve des fonctionnaires est-il une « légende », comme le prétendent certains syndicats de la fonction publique ? Ce principe n’est pas inscrit dans la loi et ne figure pas dans le Statut Général des Fonctionnaires élaboré en 1983 par le ministre de la Fonction Publique Anicet Le Pors. Mais cela ne veut pas dire que les fonctionnaires n’ont aucun devoir de réserve : comme l’a expliqué Anicet Le Pors lui-même, l’obligation de réserve des fonctionnaires est une « construction jurisprudentielle complexe ». On a parfois tendance à oublier que la loi n’est pas la seule source du droit : les tribunaux créent eux-mêmes des règles de droit lorsqu’ils interprètent la loi. En se basant sur les grands principes qui encadrent les services publics, la jurisprudence a précisé, au fil des années, les différentes règles applicables aux fonctionnaires : ainsi, le Conseil d’Etat reconnaît de manière constante, pour tous les fonctionnaires, une obligation de réserve qui trouve son origine dans le principe de neutralité du service public.

Dans une communication du 23 avril 2013, Jean-Marc Sauvé, alors vice-président du Conseil d’Etat, définissait en ces termes le devoir de réserve des agents publics : « C’est avec retenue que les fonctionnaires et, plus encore, les hauts fonctionnaires doivent s’exprimer publiquement. Plus généralement, ils doivent faire preuve de prudence en ce qui concerne toute expression qui pourrait être médiatisée – ce qui, avec le développement d’Internet, conduit à devoir redoubler de précaution. Ils doivent en outre évidemment s’abstenir, en particulier les hauts fonctionnaires, de critiquer, même indirectement, la politique qu’ils sont chargés de mettre en œuvre. (…) En revanche, on peut admettre que des fonctionnaires participent à des débats d’idées dans le cadre du devoir de réflexion qui leur incombe et que cette participation puisse déboucher sur des publications collectives, à condition qu’elles soient mesurées et suffisamment distanciées par rapport au débat politique. (…) Cette obligation nécessite donc, de la part des fonctionnaires, un respect attentif qui ne doit pas pour autant se muer en silence, car ils conservent la pleine jouissance des libertés constitutionnellement garanties. »

De manière générale, on pourrait définir ainsi le devoir de réserve des fonctionnaires tel qu’il a été fixé par la jurisprudence : tout fonctionnaire doit faire preuve de réserve et de mesure quand il exprime publiquement ses opinions personnelles, y compris en dehors de son temps de service. Un fonctionnaire n’est pas censé dénigrer publiquement l’administration à laquelle il appartient ni les politiques publiques qu’il doit mettre en œuvre. Cette obligation ne concerne pas le contenu des opinions mais leur mode d’expression : le devoir de réserve ne doit donc pas être interprété comme une remise en cause de la liberté d’expression des fonctionnaires, mais plutôt comme une règle encadrant cette liberté d’expression. Un fonctionnaire a le droit de critiquer le gouvernement à condition de ne pas tenir de propos injurieux et outranciers dans l’espace public. Le devoir de réserve des fonctionnaires s’applique aussi sur Internet : en 2003, le Tribunal Administratif de Dijon a rappelé que, pour un agent public, tenir des propos grossiers ou injurieux à l’égard de l’administration sur les réseaux sociaux constituait un manquement au devoir de réserve et pouvait entraîner des sanctions.

Le devoir de réserve s’applique de façon plus ou moins stricte selon la place de l’agent dans la hiérarchie : dans le cas des hauts fonctionnaires, ce devoir est interprété de façon plus rigoureuse. Ainsi, en 2010, le Conseil d’Etat a confirmé la radiation d’un préfet qui avait publiquement critiqué le ministre de l’Intérieur. En revanche, le devoir de réserve est interprété de façon beaucoup plus souple dans le cas des fonctionnaires n’exerçant pas de fonctions d’encadrement. Par ailleurs, certains fonctionnaires bénéficient d’une liberté d’expression plus grande en raison de leur situation spécifique : c’est le cas des agents exerçant des mandats politiques ou syndicaux, mais aussi des enseignants-chercheurs qui, dans le cadre de leurs travaux de recherche, peuvent être amenés à prendre position sur les politiques mises en œuvre au moment de la publication. Qu’en est-il des enseignants ? En tant que fonctionnaires, ils doivent eux aussi faire preuve de réserve dans l’expression publique de leurs opinions. Mais les enseignants ne sont pas des hauts fonctionnaires et, par conséquent, n’encourent pas de radiation s’ils manquent à leur devoir de réserve. Le projet de loi Blanquer n’apporte rien de vraiment nouveau et n’introduit pas de restrictions supplémentaires à la liberté de parole des enseignants.

En résumé, le devoir de réserve n’est pas une « légende ». Il est clairement reconnu par la jurisprudence du Conseil d’Etat et par celle des tribunaux administratifs. Mais ce devoir ne s’applique pas de façon uniforme à tous les agents et ne remet pas en cause leur liberté d’expression, car les fonctionnaires sont des citoyens comme les autres et bénéficient des mêmes droits constitutionnels.

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