Un Sénat pour quoi faire?

Le récent projet de loi sur l’interdiction du cumul des mandats a rouvert le fameux débat sur l’utilité de la « chambre haute » et sur son éventuelle suppression. Prenons donc le temps de nous interroger: à quoi sert le Sénat? et faut-il le supprimer?

En France, comme dans la plupart des autres démocraties occidentales, la tradition parlementaire est fondée sur le bicamérisme, c’est-à-dire sur l’existence de deux assemblées législatives. L’Assemblée nationale et le Sénat exercent conjointement le pouvoir législatif, c’est-à-dire le vote des lois et du budget. Le système de la navette parlementaire permet aux deux chambres de modifier, à tour de rôle, un projet de loi en votant des amendements, jusqu’à ce qu’elles tombent d’accord sur le même texte. Pour être ratifié, une loi doit normalement être adoptée par les deux chambres. Cependant, la Constitution accorde à l’Assemblée nationale une prééminence sur le Sénat: en cas de désaccord entre les chambres, c’est l’Assemblée nationale qui a le dernier mot. De plus, le gouvernement est responsable uniquement devant l’Assemblée nationale: les sénateurs ne peuvent pas voter de motion de censure pour renverser un gouvernement. D’ailleurs, le gouvernement n’a pas besoin d’une majorité au Sénat: un gouvernement de gauche peut, par exemple, gouverner avec une majorité de droite au Sénat, puisque c’est l’Assemblée nationale qui « valide » la politique gouvernementale.

Mais alors pourquoi deux chambres? L’Assemblée nationale, chambre « basse » du Parlement, est élue au suffrage universel direct. Le Sénat, chambre « haute », est élu au suffrage universel indirect par des grands électeurs qui sont eux-mêmes des élus (conseilleurs municipaux, départementaux et régionaux). Par conséquent, l’Assemblée nationale représente uniquement les citoyens, tandis que le Sénat représente les collectivités territoriales (communes, départements et régions). La représentation sénatoriale est un système complexe reposant sur un équilibre entre le nombre d’habitants et le nombre de collectivités. En effet, dans chaque département, les sénateurs sont élus par un collège de grands électeurs qui représentent l’ensemble des collectivités du département, mais cette représentation est pondérée par un « correctif démographique »: ainsi, plus une commune est peuplée, plus elle aura de grands électeurs au sein du collège électoral. Par ailleurs, le nombre de sénateurs attribué à chaque département tient compte à la fois du nombre d’habitants et du nombre de communes du département. Ainsi, le département du Nord compte 11 sénateurs pour 2,5 millions d’habitants et 650 communes, alors que le département de l’Aisne compte 3 sénateurs pour 500.000 habitants et 800 communes: un sénateur de l’Aisne représente donc un plus grand nombre de communes qu’un sénateur du Nord, mais un plus petit nombre d’habitants.

Dans un Etat de plus en plus décentralisé, la représentation des collectivités locales est essentielle: la légitimité du Sénat semble donc évidente. D’ailleurs, sur bon nombre de questions, députés et sénateurs ont des approches différentes: il peut y avoir de profondes divergences entre les deux chambres. Il arrive souvent que le Sénat modifie de façon significative un texte préalablement voté par les députés. Il arrive aussi que les députés rejettent un texte voté par les sénateurs: ce fut le cas en 2011 avec un projet de loi sur le droit de vote des étrangers aux élections locales. En un sens, on peut dire que le Sénat et l’Assemblée nationale sont complémentaires.

Oui mais voilà: il y a le fameux problème du cumul des mandats. Conformément à la volonté du président de la République, le ministre de l’Intérieur Manuel Valls a déposé en 2013 un projet de loi interdisant à tous les parlementaires (députés, sénateurs et eurodéputés) d’exercer un mandat exécutif local en même temps que leur mandat parlementaire. Or, en septembre 2013, à la surprise générale, les sénateurs ont voté le texte avec des amendements leur laissant la possibilité de garder un mandat local. Autrement dit, les sénateurs ont accepté le principe du non-cumul, mais se sont eux-mêmes exclus du dispositif. Les élus de la chambre haute ont estimé qu’ils devaient pouvoir conserver un mandat local, parce qu’ils étaient les représentants des collectivités.

Dont acte. On peut trouver normal que les sénateurs revendiquent le droit d’exercer des mandats au sein des collectivités qu’ils sont censés représenter. Mais si les sénateurs échappent à la règle du non-cumul, cela veut dire qu’ils bénéficient d’un régime privilégié par rapport aux autres parlementaires. Or, le principe du non-cumul des mandats n’a de sens que s’il s’applique à TOUS les parlementaires, car il a pour but de favoriser le renouvellement du personnel politique et de lutter contre l’absentéisme parlementaire (d’ailleurs, l’absentéisme est très important dans les rangs du Palais du Luxembourg, puisque sur 348 sénateurs, seule une centaine participe assidûment aux débats).

Appliquer la règle du non-cumul sans l’appliquer aux sénateurs est une incohérence difficilement acceptable. Les sénateurs ne peuvent pas avoir le beurre et l’argent du beurre: ils ne peuvent pas avoir le statut de parlementaires et en même temps s’affranchir des règles imposées à tout parlementaire. Soit on considère que les sénateurs sont des parlementaires, et dans ce cas, il faut leur appliquer la règle du non-cumul. Soit on considère que les sénateurs ne sont pas des parlementaires et qu’ils peuvent exercer un mandat local, mais dans ce cas, il faut envisager une réforme du Sénat visant à limiter ses compétences législatives. Deux possibilités s’offrent alors:

1° Le Sénat pourrait devenir une simple assemblée consultative, comme le proposait déjà le référendum de Charles de Gaulle en 1969. Le problème, c’est qu’une telle chambre consultative risquerait de faire doublon avec le CESE (Conseil économique, social et environnemental): il faudrait alors fusionner le Sénat et le CESE, afin d’obtenir une assemblée consultative unique représentant à la fois les collectivités et les acteurs de la société civile.

2° On pourrait aussi limiter les compétences législatives du Sénat aux questions qui concernent les collectivités: le Sénat deviendrait alors une sorte de « Conseil des Collectivités », qui se prononcerait uniquement sur les réformes touchant à l’organisation, aux compétences et aux dotations des collectivités locales. Cela justifierait que les sénateurs puissent conserver un mandat exécutif local, contrairement aux députés.

La suppression pure et simple du Sénat est une proposition démagogique et sans intérêt: il faut réformer le Sénat, pas le supprimer. Le problème, c’est qu’une telle réforme devra être ratifiée par les parlementaires eux-mêmes. Or, il ne faut pas se faire d’illusions: les sénateurs voteront difficilement une réforme qui limite leurs prérogatives. Lorsque, dans un avenir proche ou lointain, un gouvernement courageux proposera une réforme du Sénat, un référendum sera donc souhaitable.

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2 réflexions sur “Un Sénat pour quoi faire?

  1. Si l’on admet que la démocratie n’est pas seulement  » la volonté du peuple » mais aussi ( et peut-être surtout) un système complexe de contre-pouvoirs visant à empêcher la domination d’un homme ou d’un groupe, il faut garder le sénat et, me semble-t-il ne pas le cantonner dans un rôle purement consultatif ( peut-être ta 2ème proposition).
    le référendum? en tant que libéral ( de gauche, quand même…) je m’en méfie beaucoup. Il est illusoire de penser que tous les citoyens ont les compétences nécessaires pour se prononcer sur des sujets aussi complexes ( cf le référendum sur l’Europe) . Mais, bien sûr, les sénateurs voteront difficilement une réforme. Comme tu le dis, que faire?
    Je ne suis pas sûr que l’interdiction de tous les cumuls de mandats soit une bonne chose. On aurait pu autoriser un seul mandat local pour tous les parlementaires, afin que ceux-ci restent en contact avec le terrain. On sait que le hiatus entre les « élites et le  » peuple » s’aggrave et favorise le populisme.

  2. Oui, le Sénat est un contre-pouvoir et doit le rester. Mais je suis favorable à un strict non-cumul des mandats, car selon moi, être parlementaire, c’est un travail à plein temps. Je suis également favorable à une diminution du nombre de députés, ainsi qu’à une obligation d’assiduité pour tous les parlementaires (obligation assortie d’une amende, comme c’est déjà le cas au Parlement européen).
    Les élus parlementaires doivent rester « en contact avec le terrain », certes, mais dans les faits, le cumul des mandats n’est pas une solution, et ne permet pas vraiment aux députés de garder contact avec le terrain. Je pense plutôt que, dans bien des cas, le cumul favorise les pratiques clientélistes et l’absentéisme parlementaire. Je pense qu’un bon député sait garder le contact avec le terrain et avec les citoyens, même sans mandat local. A l’inverse, un député ou un sénateur peu scrupuleux ne sera pas plus vertueux du seul fait qu’il exerce un ou plusieurs mandats locaux. Au contraire: il aura le même comportement localement et au Parlement.
    A mon avis, le cumul des mandats n’est pas non plus un moyen efficace pour combler le fossé qui sépare le « peuple » des « élites ». Au contraire, en cumulant les mandats et les émoluments qui vont avec, les élus nourrissent une certaine forme de ressentiment antiparlementaire, et creusent eux-mêmes le fossé.
    Pour finir, je comprends votre méfiance envers la procédure référendaire. Je ne suis pas un fanatique du référendum, et ne fais pas partie de ceux qui réclament sans cesse des référendums à tort et à travers, y compris pour des questions qui ne relèvent pas de cette procédure. J’ai conscience des inconvénients et des dérives « plébiscitaires » de ce type de scrutin. Le référendum doit rester exceptionnel. Mais lorsque l’avenir des institutions est en jeu, il peut avoir sa place.

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